早在1962年，美国农业部就尝试过零基预算方法，但没有达到预期的效果。现代零基预算方法是由皮特。A.菲瑞Peter A. Phyrr于1969年在德克萨斯仪器公司创立的，当时皮特。A.菲瑞任该公司的人事控制经理。在该公司成功经验的影响下，乔治亚州也开始推行此方法，并成为1973年度第一个执行零基预算的州。作为乔治亚州州长，吉米。卡特修改了最初使用在德克萨斯仪器公司的私人部门预算体系，并取得了成功。当吉米。卡特于1977年当选为美国总统时，他把零基预算也带到了华盛顿。
从理论上说，预算应该从“零”开始，在以前拨款基础上的任何预算增加都需要与其他建议相比较分析后赢得。如此说来，零基预算是对“渐进增长主义”预算的隐含攻击。“渐进增长主义”者（如加州大学伯克利分校政治科学和公共政策学教授阿隆。韦德斯基）认为基数加增长的预算分配模式简单实用，是一种比较现实的公平分配。零基预算主张与此不同，一是它强调参与性管理，即预算应该由项目经理人从下到上逐级建立起来；二是它的“理性主义”原则，即预算资源分配应当建立在全面比较和科学分析基础上的理想化决策。
零基预算从平地起步，一般地说，它贯穿五个步骤。第一，定义基本“决策单元”。决策单元是零基预算的基本构成，它可以是一个项目、一个机构下属单位或一个工程。它没有要求部门或机构改变其内部组织结构。第二，建立项目的“决策包”（方案）。决策包描述了项目的活动和目标。计划者在追求这些目标时要考虑实现目标的不同方式和活动的不同层次的情况。比如说，计划者可能制定不同的“决策包”：一个最低标准的决策包、一个按以前年度的支出水平确定的决策包和一个在以前年度上明显增加的决策包。最低标准的决策包可能是“维持国家公园的进出”，另外的决策包可能是“开放营地”、“在营地上增加环境教育项目”、“为旅游者开办快餐”、“开辟新的远足线路”等等。第三，对决策包进行排队。部门官员按照优先顺序对决策包进行排队。比如说，国家公园官员可能认为维持国家公园的正常进出是最重要的，其次是经营快餐、开放营地、开辟新的远足线路及在营地上增加环保教育项目。第四，统一排序。在较高层次上，官员们将各个部门提交的名单顺序合并成为政府的总体排序。比如说，他们可能决定将更多的资金优先考虑对国家公园内的危险品的清理，然后才考虑开放营地；依此地，开放营地比增加联邦调查局人员更为优先。第五，有序地分配资金。对应于按顺序排列的项目，决策者实施资金分配直到现有资源用完为止。排列在较高级别的项目收到的钱会早于低级别项目。
然而，从实践上看，零基预算并没有完全做到从“零”开始。行政官员对持续稳定性的许多项目没有多少选择的余地，强有力的政治选区和国会压力使得大部分项目的大幅削减是不可能的。再说，法律也仅仅给予行政官员很少的选择。比如说，如果美国食品与药物管理局发现某种产品会致癌，那么这种产品必须从市场撤出，不管它在零基预算制度下的排序如何；在五角大楼，履行从以前年度结转下来的合同是法律义务，其款项必须支付。如果所有的政府项目的排列都要从零起步，那么，其工作量将是十分惊人的。
每年要对所有的政府项目从下到上排序或从零起步，从分析角度、法律角度及政治角度来说都是不可能的。相反，实际上的操作往往按约定的最低水平开始（比如按以前年度分配额的80%），并要求官员们在此最低水平上收集决策包（比如按以前年度的90%、100%或110%）。决策者按次序合并全部项目等级序列和一揽子资金清单（包）直到他们花完资金为止。
可见，实际中的零基预算具有双重特性，它企图把理性主义思维附加于基数加增长的预算程序中，把“渐进增长主义”的政治特征与边际分析融合在一起。作为渐进增长主义因素，零基预算要求决策者考虑的是基数的小幅增长变化；作为边际分析，零基预算要求决策者比较每一个决策包（方案）的价值及它们所处的位置，然后进行选择。从某种程度上说，零基预算具有调和的倾向。
然而，象美国以前的预算改革一样，零基预算在联邦政府的最后表现也令人失望。其失败的主要理由有六个方面：一是“决策单元”显得难于定义。一些部门确立的“决策单元”层次偏高。对部门来说，过高的基本决策单元掩盖了机构内部更微观的基础单元的划分，从而淹没了可能的得益。另一些部门确立的决策单元层次太低，环节很多，部门陷入繁重的文书工作。二是模糊的目标。没有清晰的目标，排列决策包（方案）是不可能的；目标过于模糊也难于排列好决策包。由于零基预算从下到上形成，于是较低层次的官员就以他们所知道的方式来展开分等级排队工作。这样的预算容易强化狭隘的观念，因为较低层次的官员看不到政府部门所面临的更广泛的问题。三是合并决策包的难题。就象低层次机构在分等级排队时面临的困难一样，较高层次机构对决策包的合并汇总的困难更大。一个部门的活动越多样化，零基预算迫使部门官员在“苹果或橙子”之间做选择的困难就越多。比如说，对美国食品与药物管理局来说，审查一个治疗癌症新方法或因对药物使用的改变导致的致癌机会的减少，哪个更为重要？有时预算官员并不强求较高层次的管理者汇总所有的决策包，因为这样的汇总很可能是大杂绘，说明不了什么问题。然而，这样一来却直接导致了零基预算的瓦解，因为这样的汇总正是零基预算功能之所在。四是大量的文书工作负担。零基预算产生的书面报告或材料泛滥成灾，如1979年财政年度，这个预算程序所形成的决策包就有25，000个。在合并汇总时，美国总统管理与预算办公室面对着10，000个繁琐的决策包，其工作量使所有的参加者承受不了。五是“下有对策”引发的问题。娴熟的游戏者很快就学会了如何利用反向思维的应付策略。这里存在着一种项目上的狭隘倾向，即从下到上应对上级。较低层次的管理者仅仅看到自己的项目，通常他们看不到其上级部门所面临的影响资源配置的较高层次的问题。与部门将不可能的项目排在后面以保证资金供应重点的情况相反，较低层次的管理者可能将这些项目的位置尽量往前排，结果不那么重要的项目可能进入基数而受到保护。较高层次的官员可能会感到被强迫增加拨款以扶持政治上无争议的项目，事实上他们看不到另一些情况，那就是一些并不重要的项目实际上已经获得了保护。六是表面现象的掩盖。许多部门简单地把零基预算嫁接到现有的预算程序当中去。正如马里兰州大学公共政策学教授阿冷。斯科Allen Schick指出的，“零基预算之所以获得迅速的配置，是因为它没有真正地改变进行预算决策的规则。” 阿冷。斯科Schick 认为，卡特政府1979年度预算与传统的预算没有很大的差别。实际上，除了解释通货膨胀因素外，零基预算似乎没有显示总统权力的特别功能，因为大部分项目的资金是按照现有水平或略高于现有水平安排的。零基预算程序需要的只是由联邦官员做一些表面化的调整，因为它没有改变该程序的基本结构。大部分部门不是改变他们的固有观念和现有预算技术来适应零基预算，而是修改零基预算来适应现有技术，这些部门在零基预算的游戏中游刃有余。显然，如果没有清晰的目标和良好的绩效数据作依据，那么所谓的决策包将成为玩弄预算游戏的一个新场所。
当零基预算并入预算程序并走向更高层次时，决策者总是被迫作出选择，他们不知道每一种选择究竟能带来什么好处。当决策层次提升时，系统分析的表象还保留着，但是其真实性却消失了。决策层次越高，规模过大问题吞没决策技术优势的倾向就越严重。随着时间的推移，卡特政府也失去了对零基预算的兴趣。 它给予政府在预算上很小的调控功能，却鼓励了部门官员变戏法，他们得以用虚伪的数据来包装预算结果。当里根执政时，他的政府成员更多的从边际变化的角度考虑政府项目预算决策。最后，零基预算也被里根政府抛弃了。
不过，我们也必须看到，零基预算在运用于单一个人自己的决策时显得简单和有效，它也适用于小规模组织的决策，比如在州和地方政府层次上，零基预算获得相当广泛的使用，在那里较小的规模有利于项目的真正分等级或排序。一份对城市政府在1978-1988年间管理工具使用状况的调查揭示，有45%的被访问政府在继续使用零基预算（见美国《Public Administration Review公共管理评论》1989年5/6月P240-248页）。这种情况很值得我们作进一步的研究与借鉴。（完，免费论文网）
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