虚开增什税专用发票问题的分析思考

一

增值税专用发票（以下简称专用发票）自1994年随着新税制实施开始使用以来，各级税务机关在专用发票的领购发放、开具、管理、稽核检查、违章处理等方面做了大量的工作，保证了专用发票的正确使用和安全管理。但是，在运行过程中也暴露出明显的问题，虚开案件时有发生，以身试法者屡见报端。1994年全国查出虚开专用发票案件1442起，虚开发票90000多份，价款268亿元，税款46亿元，立案482件，涉及人员1482人；？1995年查出虚开专用发票案件2131件，虚开发票55000多份，价款265亿元，税款44.6亿元，立案663件，涉案人员2809人。1998年“金华税案”，？218户企业共虚开专用发票65？536份，价税总合计63.1亿元，税额9.2亿元，涉及全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市，受票单位已经申报抵扣并造成国家经济损失7.4亿元。“南宫税案”，一个只有46万人口、？261户一般纳税人的北方县级小城市，1996、1997年间，49户共虚开专用发票17587份，价税合计10.65亿元，致使国家税款流失1.37亿元，流失税款几乎相当于南宫市3年的国税收入。

这一笔笔触目惊心的数字，一方面说明我国查处虚开专用发票取得了显著的成绩，另一方面也说明专用发票在使用和管理等方面确实存在着许多问题。就增值税本身而言，其专用发票的抵扣制度将一项产品从最初生产到最终消费各环节联系起来，形成链条，环环相扣，谁纳税多少及真伪全都记录在案，使得犯罪分子只要被查就难逃法网。但也正是这种“抵扣”的诱惑，使犯罪分子挺而走险，以身试法，虚开造假，非法牟利。这一问题的存在直接干扰和破坏了税制改革，扰乱了经济秩序，减少了财政收入。问题的成因是多方面的，笔者仅就以下几点加以分析：

（一）一般纳税人认定标准执行不严，为虚开埋下隐患

按照《增值税专用发票使用规定》，专用发票仅限于增值税一般纳税人使用，因此对所有增值税纳税人，必须进行认定。认定标准一看规模，二看财务核算，关键是账证是否健全，能否正确核算。在实际认定过程中，由于税务机关对纳税人情况掌握得不全面，形成几种认定中的错误，为虚开埋下隐患。一是作为认定标准的数据和内容系动态的，认定时企业的销售规模达到标准，而且账证健全，但是认定后发生了变化；二是新办企业未曾经营，够不够条件都是自己提供资料，有些资料根本就是虚假的，但税务机关并不知情，结果予以认定；三是当地党政领导地方保护主义严重，为本地区的利益，搞所谓“引税”，授意税务机关放宽认定标准，或者干脆不做审查，随意审批，致使“三无”公司、“开票”公司大量出现。如“南宫税案”中65岁烧锅炉的临时工王立贵，在本人完全不知晓的情况下，被当作两个“三无”公司的法人代表。这两家“公司”，从1996年1月─3月，共计虚开专用发票154份，价税合计2161万元，税金312万元。

（二）违规操作，导致税款流失

在专用发票的实际运行中，由于纳税人不按规定操作，导致国家税款流失。一是纳税人不按规定范围开具专用发票，不管是小规模纳税人，还是免税商品，都予以开具。二是“三角”经济关系的存在，使一方非法获取进项专用发票，一方逃避纳税义务。比如，甲企业（一般纳税人）用本厂A产品偿还乙企业（小规模纳税人）的债务，乙企业又将这批A产品销售给丙企业（一般纳税人）。按照规定，A产品经历了两次销售，应由甲、乙两企业分别申报纳税，即甲企业按17％申报纳税，乙企业按6％申报纳税。而企业在具体操作过程中却是：甲企业在将A产品销售给乙企业时，违反专用发票使用规定，不仅向乙企业（小规模纳税人）开出专用发票，而且按照乙企业的旨意，在“购货人名称”一栏中填写上丙企业的名称。这一业务，就甲企业本身而言并没有偷逃增值税。而乙企业将这张由甲企业开具、购货方为丙企业的专用发票作为向丙企业收取货款的凭证，既不入账，也不申报纳税。丙企业在接到这张和本企业无业务关系的甲企业虚开的专用发票后，按票面所载税额抵扣当期应缴增值税。这样，乙企业逃避6％增值税，丙企业非法抵扣进项税额，造成了国家税款流失。

（三）税务机关审查把关不严，稽查不力，处罚过轻

专用发票的稽核检查是加强增值税征收管理的重要措施。税制改革后，各级税务机关集中了大量人力、花费了大量精力加强对专用发票的稽查工作。但由于纳税企业多，每月需审核专用发票的数量多，税务机关从事发票管理的人员又不足。只靠少数几个人凭手工审核大量的专用发票比较困难，导致虚假发票、使用第三者专用发票以及购进固定资产、生活福利、在建工程设备、材料等方面的进项税额被抵扣的现象无法及时查处。

从目前情况来看，专用发票的稽查管理虽然已开始试用计算机联网稽核（即“金税工程”），实行存根联和抵扣联核对，但因受数量和范围限制，效果还不够明显。对于查处的问题，处罚的力度也不够。“以补代罚”、“以罚代刑”现象严重，该追究刑事责任的案件未移送司法机关，没有形成威慑力，使税收违法的人和事难以禁止。如某市1996年查处一企业虚开专用发票偷税案，处罚6万元。第二年再次检查该企业，仍有虚开现象。最后，经税务机关内查外调，多方取证，落实偷逃税款并处罚款256万元。类似案件如果不追究直接责任人的刑事责任，税法就不再有法的尊严。“金华税案”就是由于长期以罚代刑，才造成了如此严重的后果。

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