公共财政与效率问题

公共财政制度的建立，是建设和完善我国社会主义市场经济的必然选择。合理确定公共财政的边界，则是公共财政建设中的一个重要工作。而建立公共财政的基本框架，就是应基本划分出公共部门和非公共部门的规模边界。确定规模边界的基本因素，则是效率。

从我国的国情看，由于我国仍处于社会主义初级阶段，多种经济成份并存将是一个长期的客观现实。与公有制经济并存的私营经济成份，作为我国社会主义经济的必要组成部分，将在我国经济建设中长期发挥他们应有的作用。同时，随着我国对外开放步伐的不断加快，越来越多的外资企业也源源进入我国。因而，公共经济部门和非公共经济部门这两大部门并存的格局，已经形成。在建立公共财政的初期，我们既要大胆吸收市场经济发达国家已有的经验、理论，也必须充分考虑我国的现实国情，以力求公共财政建设的顺畅进行。在此，仅就我国公共财政规模边界确定中与效率有关的几个问题谈谈笔者的看法。

加快市场化进程，以便为正确评定公共部门运用资源的效率提供更有效的标准。从公共部门的角度看，按上述社会机会成本概念，非公共部门对资源运用的效率，是评判公共部门效率的重要参照系。非公共部门资源运用的效率越是得到提高，将资源用于公共部门的机会成本也必然相应越高，全社会对公共部门效率的要求也自然越高，从而整体资源运用的效益水平也就越高。反之，如果非公共部门的效率低下，则将资源用于公共部门的机会成本也就相应低下，这又会使整个社会的资源运用处于低效状态。从目前情况看，非公共部门效率的提高，尚有一定的空间。大量经济资源尚未能被非公共部门有效调动运用，不少行业仍有待非公共部门进一步发挥其作用。而非公共部门效率的高低，一个很重要的因素就在于市场机制的是否完善。只有完善的市场机制，才会为非公共部门效率的不断提高和有效发挥提供条件。也只有在市场化进程中不断为提高非公共部门的效率创造条件，才会不断提高公共部门运用资源的社会机会成本，从而促进公共部门效率的不断提高，促进公共财政边界按更高的效率标准加以确定。

把效率作为国有企业定位的重要标准。在我国公共财政的边界确定中，最为引人关注的问题，当数国有企业的定位问题。

——从目前全社会的状况看，对国有企业与公共财政的关系，不宜按行业急于作“一刀切”式的界定。从上述西方市场经济发达国家公共部门与私人部门间边界确定中的交错性和动态变化性状况可见，如何确定公共部门的边界，至今尚没有一个完全确凿统一的标准。就我国当前所处的经济转轨期而言，确定边界的技术难度更比西方国家为大。我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任，远比西方的一般企业为多。过去，它们不但承担了大量理论上应由政府承担的职责，而且在经济发展中充任了“龙头”作用，在相当一段时间里，大量的集体企业、乡镇企业是靠国有企业带动的。现在，在改革过程中，一方面，国有企业原来担负的政府职责不可能马上卸除干净，全部转给政府承担起来，另方面，能够替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成。在这种情况下，如果按一种较简单的行业标准让国有企业“一刀切”式地退出，在替代国有企业原有作用的各方面机制尚未充分健全的情况下，很可能出现一些“真空”或“半真空”状态，一些资源可能因缺乏有效的机制而调动不起来，这对全社会资源的充分运用，实际上是不利的。

——在公共财政建设过程中，国有企业的去留，应注重坚持效率标准。真正有效率的企业，应予以保留和发展，确实无效率的企业，应予裁撤。同时，对国有企业效率的衡量，应根据不同情况实行不同的标准。例如，对处于竞争性行业的国有企业，应让其在与其他企业的公平竞争中，按一般企业追求利润最大化的标准对其效率进行评估。对具有较强烈正外部效应的企业，应按能体现其经济和社会效益的综合指标对其效率进行衡量，只要这类企业所形成的社会经济总效益是大于成本的，就是有效率的。

——在坚持效率标准的前提下，不同的国有企业与公共财政应保持不同的关系。对处于竞争性行业的企业，应完全进入市场，只有在市场竞争中运作，这类企业的效率才可得到保障。因而，这类企业与公共财政的关系应较疏淡，不列入公共财政的范围之内。对处于市场机制不能有效发挥作用的行业中的企业，应按不同情况区别对待。例如，对具有自然垄断性质的企业，既要注意这类企业自身效率的提高，也要防止这类企业利用垄断地位获取过高利润。而且，就政府的作用而言，应更多注重对这类企业产品的合理定价上。这类企业的产品价格，既与其他大量企业的生产成本有关，也与广大民众的消费负担有关，其价格的合理下调，可给全社会带来明显的效益。对这类企业，可视情况需要，或列入公共财政范围，或不予列入。对那些在国计民生中具有重要作用，但靠市场力量又难以调动资源的行业，由于这类企业一般带有较强的正外部效应，可为社会带来明显的好处，但它们所提供的好处，靠市场机制又难以得到回报，因而，对这类企业，应纳入公共财政范围。

按效率要求加强财政预算制度和手段的改革。简要说，主要有如下几点：（1）所有属于公共财政范围的收支，都应列入预算。现有预算内、预算外、制度外三块收支并存的状况应予改变。从效率角度讲，预算外，特别是制度外的收支，很难通过一种机制对其进行效益评估，难免出现资源运用中的效率损失。而且，这些收支，也模糊了公共财政本来不应模糊的边界。（2）应细化财政预算，并积极推广有利于效率提高的先进预算方法。像零基预算（ZBB）、绩效预算（Performance　Budget）、计划规划预算制度（PPBS）等预算手段，都是可以加以推广的。（3）强化预算约束，既要在预算编制过程中加强对编制过程的制度和技术约束，也要加强对预算执行中的制度约束，以使预算切实起到有利于提高公共财政运用资源效率的作用。（完，免费论文网）