土地使用规则的不确定：一个解释框架

[内容提要]

本文主题在认识土地纠纷的性质，并尝试对土地使用规则不能确定的原因作出解释。文章指出，目前，在政治和法律各自的活动领域及活动原则未经区分（分化）的安排下，不存在包含确定性原则和限定性合法性声称的法律系统，事实上是多种土地规则并存以“备”选择。这些规则包含有不同乃至对立的原则，各自有着合法性声称来源，在实践中通过力量竞争被选择使用。这个选择过程使法律事件政治化：它不是根据确定的法律规则辨认正当利益（是否有理原则），而是根据利益竞争对规则作出取舍（是否有人原则），并且“允许”利益政治进入法律过程，通常力量大者对选择有影响力（政治同意原则）。因此，土地使用规则随着利益、力量的变动而不确定。

「关键词」规则不确定，合法性声称，利益政治，利益竞争模式，法律衡量模式

问题

最近几年，中国乡村社会发生了大量土地纠纷。在纠纷中，人们分别引用不同的政策法规说明自己“正确”：一些人援引土地承包合同，认为土地是承包户（在承包期间）专门使用的财产，其生产价值应当属于承包户；另一些人则援引土地法中“集体所有”条文，认为它属于（村庄所有成员的）公共财产，其价值应当由所有村民共同分享；还有一些人援引一般的“公有制”理念，认为土地是公家的，应当由“公家”机构或人员、即政府来决定如何处理。这些纠纷的焦点在于，使用土地产生的价值应如何分配，显然，不同的人认同的分配规则不同。如果把这类价值连同土地资源一起，看成是乡村社会一般意义上的社会财富，那么，上述土地纠纷的中心问题，在于确定这类财富分配的规则。从研究的角度看，这实际上包含了三个更具体的问题：第一，土地财富按照什么规则分配；第二，由谁来决定、实施这种分配；第三，土地分配规则的合法性来源，即它以什么途径获得社会承认、并能够作为实践中的分配依据。

本文的目的在认识这类纠纷的性质，并尝试对土地使用规则不能确定的原因给出解释。这个研究方向在理论上的意义，是寻找影响规则确定的要素、并建立一个解释框架，使之可能对中国社会的“法治”现象提供认识。本文的问题视角采取韦伯式的（Weberian）法律社会学立场。在对法学和社会学两种“法律观念”进行区分时，韦伯注意到，法学的法律观念关注法律的内在效力，社会学的法律观念则倾向于关注社会成员承认并履行法律规则（即使之有效）的现实。[2]人们已经注意到，中国不缺少关于土地的法律和政策，尽管它们符合一般意义上的“法律”定义，但并非在任何条件下都能发挥作用。为什么这些法律缺少实际效力？从法律社会学角度看，需要从使规则获得承认的社会行为中寻找解释。如果合法性的基本定义是广泛的社会承认，我们也可以说，不具效力的法规说明，社会成员并没有真正“授予”一些规则以（可实行的）合法性。这样，我们关注的问题就变成，社会如何选择某种土地使用规则？这种选择过程遵循什么逻辑？它怎样影响了规则的确定？

本文计划以四个土地案例为线索，沿着制度分析的传统，关注多种土地规则并存的现象。我希望指明，在政治关系和法律关系未经分化（区分）的制度结构下，不存在包含统一原则和限定性合法性声称的系统，结果是多种规则并存、并分别有着各自的象征合法性。它们分别被不同（利益的）人群承认，通过力量竞争被选用实行。根据利益政治的逻辑，竞争受到下列因素支配：“大数”（卷入的人数）、“影响力”（地位和权力）、对“实际情况的阐释”（说明某项规则适合本地情况的能力）和“机会”（预计收益）。这样，规则的执行过程变成规则的选择过程，它遵循政治竞争、而非法律衡量原则。我认为，这一描述性模式不仅有助于认识现阶段大量土地纠纷的性质，还可以在一般意义上解释中国社会法律规则不确定的原因。

法学与经济学解释

在学者中间，中国土地规则的不确定事实似乎不存在大的争议，然而，对于这种不确定的原因解释各有不同，它们很大程度上受到研究者专业背景和问题意识的影响。

普罗斯特曼根据他和同事对中国七个省市中240家农户的119次访谈，发现农民是土地的“准所有者”，其“准所有”的程度，超过了1979年集体农业化解体之前的状况。但是，至少在三个重要方面，农民的“准所有权”是不确定的。（1）使用权期限的不足、也不确定；（2）存在着因人口变化调整土地而失去土地的风险；（3）存在着因非农征地而失去土地的风险。这说明农户的土地使用权不是明确永久的。据此，普罗斯特曼指出，土地使用权的不明确是土地制度不稳定的原因。比如“集体”究竟是什么含义不甚明确，哪种实体有权实施土地集体所有权，也存在着模糊不清的概念。这种模糊状态导致了权利真空现象，农民中没有一个人知道具体谁拥有土地。这使得各级政府和集体经济组织都可以分头介入土地使用权的管理（普罗斯特曼，1994）。[3]这种解释在说明权力实体（各级政府和集体经济组织）对土地使用的影响方面颇有说服力，但它假定农民是地权确定的支持力量。后面的案例将提示我们，这一假定并不可靠。有时农民运用集体行动强行终止当事人土地合约，并要求不断进行土地调整以减少土地受益在农户间的差异。艾尔温。莱施认为，中国在土地利用（规则）方面出现自相矛盾的情况，反映了“领导人未能确定土地所有制度的最终目标”。他列举土地制度的基本目的有：提高产量；保护小农和自然资源；保持土地在农用和非农用之间的平衡；保护生态资源。根据不同目的设计的土地制度有所不同。由于土地私有是个人生产行为的动力源泉，而追求私利又可能忽略公共利益（资源、生态、土地过于集中导致社会不满和不公感受）、并阻碍经济的长期发展，他提议，建立兼顾私人动力和公共需要的土地所有制度是当务之急。但在这之前，不得不面对的事情，是确定建立土地制度要达到的目标。比如，目的是防止土地过于集中，一些国家立法对私人拥有土地进行最高限量，并禁止非农业买主在农业地区内购买土地；相反，目的是防止土地过于分散，一些国家法律规定了购地者的资格（比如，要求他们必须已经拥有一定面积的土地），以避免土地细碎化（艾尔温。莱施，1994）。[4]在艾尔温。莱施看来，每一种地权划分的方式都有它确定要达到的目的，如果目标不明确，就不可能明确地权划分，因为不知道划分地权究竟是要干什么。

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