责任行政原则刍议

一、　责任行政原则：行政法的基本原则

行政法的基本原则是行政法学的基础性问题之一，历来为中外行政法学者所关注。大陆行政法学界对于行政法基本原则的讨论，从第一本行政法学教科书出版时就已开始了，此后出版的几乎每一本教科书都要对此费上或多或少的笔墨。随着时间的推移和讨论的深入，我国行政法学者对行政法基本原则的研究和认识有了长足的发展。刚开始的时候，许多学者把行政法的基本原则和政治原则、行政管理原则相混淆，此后，学者们才提出了独立的行政法基本原则，并进一步区分了行政法的基本原则和具体原则。但是，时至今日，在行政法基本原则的讨论和研究上，仍然是分歧多于共识：几乎每一个学者都根据自己的认识和理解提出了自己的行政法基本原则的概念、确立标准和具体内容。以行政法基本原则的概念为例，就有多种多样不同的表述。这里仅举三例：1，“所谓行政法的基本原则，是指贯穿于行政法之中，指导行政法的制定和实施等活动的基本准则。它是对行政法规范的精神实质的概括，反映着行政法的价值和目的所在。”　2，“行政法基本原则是指贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中，作为行政法的精髓，指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施的基本准则或原理。”　3，“行政法的基本原则，是指指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，贯穿于行政立法、行政执法、行政司法和行政法制监督的各个环节之中。”　3，至于行政法基本原则的具体内容，更是众说纷纭，五花八门，据统计，有27种不同的提法。　比较有代表性的意见有：1，认为行政法的基本原则只有一项，就是“依法行政原则”。　2，认为行政法的基本原则有两项：“行政合法性原则”和“行政合理性原则”。　3，认为行政法的基本原则有三项：“依法行政原则”、“信赖保护原则”和“比例原则”。　4，认为行政法的基本原则有四项：“行政法治原则”，“行政公正原则”，“行政公开原则”，“行政效率原则”。

出现这种情况是可以理解的：在我国，受历史传统和现实情况的影响，行政法基本原则主要是一种思想范畴，是一种认识成果，是一种观念，是一种法理，它并不像西方有较长法治传统的国家那样，是一种法律原则。换言之，在我国，有关行政法基本原则的讨论体现了行政法学者对时代精神的把握，对行政法发展的良好愿望，以及学者们的基本价值取向。

虽然说有关行政法基本原则的讨论分歧大于共识，但是毕竟还是形成了一些基本共识。可以说，几乎每一个行政法学者都把“行政法治原则”作为行政法的基本原则，虽然表述上有些差异：有的学者称之为“依法行政原则”，有的学者则称之为“行政合法性原则”。　学者们普遍认同“行政法治原则”说明依法行政是时代精神的要求，是法治的关键及核心之所在。

相对于“行政法治原则”而言，认同于“责任行政原则”的学者要少得多。就笔者阅读范围所及，最早完整而且明确提出“责任行政原则”的是张树义主编1991年9月由时事出版社出版的《行政法学新论》一书。　该书的作者认为，责任行政原则、行政合法性原则及行政合理性原则是行政法治原则的具体化，也是行政法治原则在中国特定国情下的具体要求。责任行政原则是行政法首要的基本原则，它是实现行政法治的必要条件，也是行政法治的具体体现。所谓责任行政原则是指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，而可以对自己的行为不承担责任。责任行政原则具体包括以下几项内容：一，责任行政原则的基本目标是实现行政活动的有责任状态；二，责任行政原则要求必须有明确的主体；三，责任行政原则要求将行政机关的各种活动与责任相连，不存在无责任的行政活动；四，责任行政原则要求建立实现责任的法律制度。（见该书第51页至第54页）

自责任行政原则被提出后，对其作出反应的学者寥寥。除了同一个学者主编1995年8月由中国政法大学出版社出版的《行政法学》对该原则进行重申外（见该书63页至67页），笔者仅见陈端洪著1998年7月由法律出版社出版的《中国行政法》一书中将责任原则视为和合法性原则及合理性原则并列的行政法的原则。（见该书47页至52页）

笔者认为，责任行政原则应该成为行政法的基本原则。首先，民主是大势所趋，民主政治必然要求责任政治。根据人民主权理论，人民是一切权力的最后拥有者和真正来源，政府必须在人民的控制之下，政府的决策行为和执行行为应该以人民的意志为依归，公共权力的行使必须直接或间接对人民负责，实行责任政治。责任政治必然要求责任行政。

其次，在中国，提出和强调责任行政原则的意义尤为重大。虽然在人类历史上普遍存在过政府无责任的状态，但这一点在专制的皇权主义的中国尤其明显：以皇帝为首的官僚体系几乎不负有任何公共义务，他们的权力却没有受到任何限制，没有边界，这就决定他们无需对其行为承担任何责任。从社会意识来说，官贵民贱，官本位，官管民的思想不仅在统治者中占主导地位，就是在普通民众中也有很大的影响力。相反，官员们的责任意识却极为淡薄。即便是进入共和时期以后，这种情况也没有多大改观。针对这种情况，必须采取得力措施强化官员们的责任意识，建立责任追究制度。

本篇文章共7页，此页为首页　下一页