地方政府理论与地方治理理论述评

立宪政府政治结构理论的重要组成部分，必定是关于地方政府的设计。——（美）斯蒂芬·L·埃尔金：《新宪政论》

在西方国家，过去二十多年来，许多理论被应用于地方政府或地方治理的研究。分析这些理论，对于深化地方制度研究、指导地方治理实践和了解地方政府发展，具有一定的理论意义和实用价值。

一、地方政府理论

对地方权力进行研究一直是西方国家地方政府学者关注的热点领域，但真正以地方政府权力结构为研究中心却是从20世纪50年代兴起的。

根据地方政府理论论述问题的侧重点，地方政府理论可以分为两种类型。

一类地方政府理论，主要审视了地方政府在广泛的地方政治制度框架内的运行方式，且主要研究在欧美的大城市的情形。这类理论起源于美国的政治学传统。以美国的F.亨特（Floyd　Hunter）对亚特兰大市的研究和罗伯特A.达尔（R.A.Dahl）对纽黑文市的研究为先导，这类理论试图对日益影响地方政治过程的经济利益给予关注，另一方面，也试图说明地方政府结构变化和全球化对地方政治过程的影响。

另一类地方政府理论，主要是讨论地方政府与其他政府间的关系。这类理论主要以英国的经验为依据，且对中央与地方关系的构建方式给予特别的关注，其主要兴趣在于，地方政府多大程度上有不受中央政府控制而实行自治。但近年来，理论关注的焦点也扩大到其他方面，特别是欧盟政策过程的作用、新的大区机构和单一职能地方政府等的研究。[1]

概括而言，关于地方政府的研究，主要有以下三种理论。

（一）多元论（pluralism）

多元论是国家机构主要理论的渊源之一，被认为是西方民主最重要的学说之一，为将政治学从狭隘的宪法假设中解脱出来作出了贡献。

多元论的代表人物是美国的达尔。1961年，达尔出版了《谁统治：美国城市中的民主和权力》，该书以纽黑文市为研究对象，选择了地方政府三个最主要的政策问题——城市重建、公共教育政策和政治任命——的政治过程，进行分析。他发现，当时有各种团体、个人参与了这三个方面的决策，政治权力很分散，每个个人或团体都拥有各种资源，有其在特定专属领域的影响力，但没有任何个人或团体足以垄断地方政府的决策过程。例如，工商业团体对城市重建较有发言权，但是对教育的影响较小。政治决策总是倾向于反映大多数人的意见，并经过“在多元民主中领导人与公民间形成的关系复杂的共生和变化过程”而产生。据此，他指出，纽黑文市的地方政治是以“分散的非对称性”（dispersed　unequalities）为主要特征的多元性政治。

邓里维（Dunleavy）和汉普敦（Hampton）等多元论者认为，地方政治权力分散在多个团体或个人的集合体中，各个群体都有自己的权力中心。政治决策过程只有在大多数居民达成广泛共识的情况下才能形成。主要包括：（1）竞争性政治团体向选民提出方案以获得制定政治制度的权力；（2）政治制度的设计以制约与平衡为主要特征，以预防任何个别团体进行绝对的控制；（3　）政治制度对广大代表不同政治见解的特殊利益集团是公开的（这些利益集团因获得选民的支持而具有合法性）；（4　）政治事务由独立的提供各种政治见解并对权力的行使进行审查的媒体进行分析和讨论。

多元论者假设，地方决策制度具有复杂的特征，但它是公开和透明的，能够回应大多数人的意愿；多元论者还假设，地方存在一定程度的自治，地方政府有足够的资源和法律资格将大多数居民的意志转化为政策措施。多元论者受到政治学者和和社会学家的批评，并在此基础上产生了新多元主义。新多元主义认为，在政策决策过程中，若要充分表述意见、充分参与、影响决策，乃至顺利执行，相关的民间团体、政府部门、学者与专家，应形成一个有高度共识、凝聚力的网络。

（二）精英论（elite　theory）

有关地方政府的另一种学说是精英论。这一理论认为，政治控制是少数精英的专利，地方政府的政治权力掌握在少数社会名流手中，地方重大的政治方案通常是由这些精英起决定作用，而地方各级官员予以配合来实现少数人的意志。实际上，精英论的提出在时间上要早于达尔提出的多元论。

亨特是精英论的代表。他曾以美国佐治亚州的亚特兰大市作为研究对象，分析其决策层的层级和权力运行的过程，并于1953年出版了《社区权力结构：决策者研究》一书。亨特认为，地方权力通常由不超过40人的集团行使，其中实业界的利益在起决定性的作用。他通过调查得到了一个中选率最高的12人名单，他发现这12人是40　人权力精英的核心。他得出结论：少数实业界代表对决策后果有决定性的影响，“在决策集团中，经济利益起决定性的作用。”

对多元论者的批评，还认为它只关注政府的正式决策过程，忽略了非政府领袖、社会精英的影响。P.巴赫拉兹（Bachratz）和M.巴拉兹（　Baratz）1970　年在《权力与贫穷》这本书中，对多元论者提出了两方面的批评，并指出：（1）达尔没有认真区分“重要的”和“不重要的”问题，且其选择纽黑文的政策领域是武断的；（2）达尔研究的是得到权力集团允许的提案，他根本无法研究那些尚在构想或酝酿阶段就已被社会权力结构否决驳回的提案，而获得允许的提案，也许更可能是不能真正影响资源分配和既定权力结构的琐碎小事。

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