破产实践呼唤统一破产立法

自1986年我国颁布第一部破产法（试行）以来，破产实践与国家的经济形势发展相适应，经历了三个发展阶段。

第一阶段，破产实践的起步阶段。在破产法（试行）出台的初期，包括民事诉讼法规定企业法人破产还债程序以后的最初几年里，破产作为民事权益救济手段之一，极少被权利人采用，人民法院受理的企业破产案件相对较少，破产法（试行）几乎处于闲置状态。

第二阶段，政策性破产阶段。在国有企业改制过程中，人民法院和政府有关主管部门共同操作国有企业政策性破产案件，破产被作为解决国有企业积欠债务和国有企业顺利退出市场的重要手段之一。　1994年10月，在国务院颁布国发〔1994〕59号《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》以后，人民法院受理的破产案件数量开始呈上升趋势。在随后的几年中，国家经贸委、中国人民银行联合颁布〔国经贸企（1996）492号〕《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》，国务院又颁布了国发〔1997〕10号《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》等文件，将试点城市由18个逐步扩增到111个，人民法院受理的企业破产案件大幅度上升。

第三阶段，市场经济条件下的破产实践。近几年，政策性破产案件逐年减少，可以说政策性破产任务已经基本完成，法院受理的案件大部分是市场经济条件下的非政策性破产案件，除国有企业破产案件外，其他性质企业破产案件也逐年上升。近年来法院受理的破产案件，反映了商品经济发展中的优胜劣汰，破产实践与经济发展规律基本相适应。在商品经济发展中，出现了在国民经济发展中占重要地位或对社会稳定有重大影响的企业准备参加破产实践，例如，非银行金融机构、商业银行、上市公司等也准备进入破产程序，这为破产法（试行）的实施又提出了新的问题，比如证券机构破产中的客户保证金问题，商业银行中的公众存款问题，上市公司破产将波及证券市场的稳定和股民权益的问题等。

回顾我国破产法（试行）颁布以来的司法实践，不难看出人民法院在处理破产案件中所遇到的问题。

首先，由于破产实践的历史状况，政策性破产和非政策性破产并存，在完成政策性破产任务以后，急需一部完善的破产法律统一司法指导思想。在以往人民法院受理的破产案件中，大部分是国有企业政策性破产案件。对政策性破产和非政策性破产的操作是完全不同的。第一，开始政策性企业破产程序应经政府有关部门设立的企业兼并与破产协调小组批准，没有行政机关的批准，不能启动破产程序；而非政策性破产是由当事人自己操作的，不需要行政机关的批准。第二，政策性破产案件和非政策性破产案件在处理上的依据是不同的。对于政策性破产案件来说，除适用法律外，还要优先适用国家政策的特殊规定，比如关于土地使用权的问题、抵押权的问题、所有债权人的清偿顺位等问题，均有特殊政策的规定；而非政策性破产案件中的上述问题，应按照破产法（试行）和其他实体法的规定执行。第三，政策性破产案件和非政策性破产案件中，保护各方利益的侧重点不同。政策性破产首先要考虑的是劳动债权的特殊保护、破产企业职工的安置问题，其次是考虑一般债权人的利益；而在非政策性破产案件中，债权人的利益是放在首位的，职工安置是靠社会保险等救济部门来解决的，不进入到破产程序中来。由于以往对政策性破产案件的操作过多，造成人们对破产制度原意的理解出现偏差，一些债务人甚至对破产实践产生错误认识，将破产作为逃避债务的正当程序。在过去的一个时期内，在全国范围内曾出现过大量的假破产真逃债现象，严重地侵犯了债权人的合法权益。从法院的角度看，在审理企业破产案件中，对国家有关破产政策和破产法律双轨制的执行，产生了司法上的混乱，造成一些法官对破产法律制度原意的误解，比如政策性破产过于关注的破产企业职工的安置问题，并不属于破产制度要解决的主要矛盾，但在非政策性破产案件中，一些法官的工作重点仍然放在企业职工的安置上，影响了对破产程序要解决的主要问题的处理。可以说，人民法院审理破产案件的经验是在操作政策性破产案件的过程中积累起来的，这在不同程度上影响了法官对破产制度的理解，容易导致对非计划性破产案件的操作仍然套用政策性破产案件的模式。

其次，从法律制度上看，我国目前并行两套破产程序：破产法（试行）的规定适用于国有企业的破产程序，民事诉讼法中的企业法人破产还债程序的规定适用于非国有企业的破产程序。破产法（试行）和民事诉讼法的立法目的不同，破产法（试行）的目的是针对市场经济主体的优胜劣汰，关注的是市场经济主体的素质问题，通过破产调整市场经济运转中的产业结构，达到资源的优化组合，从而保证整个市场经济的良性循环。民事诉讼法中的企业法人破产还债程序关注的是保证对债权人的公平清偿，注重对债权人分配财产的操作程序。由于两部法律的目的不同，导致其操作的破产案件在程序上有很大差异。例如，关于破产宣告时间的规定，破产法（试行）规定案件受理后再进行实体审查，对债务人申请整顿的，开始整顿程序，对没有申请整顿或整顿申请没有被批准，同时也符合破产宣告条件的，才宣告债务人破产。其操作顺序为先进行程序审，符合程序条件的，决定受理，受理后再进行实体审查，债务人符合宣告破产程序和实质要件，且不存在宣告破产障碍时再宣告破产。从受理案件到宣告破产要持续等待一段时间，仅关于债务人申请整顿的时间就规定为3个月。而民事诉讼法规定的企业法人破产还债程序则是以宣告债务人破产开始的，在受理破产案件时即已经对债务人是否能够开始破产的程序要件和实体要件一并进行了审查，凡是能够进入破产程序的，不再有驳回破产申请的可能。应当说，不论是国有企业适用的破产法（试行），还是非国有企业适用的民事诉讼法，其立法精神应当是一致的，但目前两部法律不统一，极易产生执法上的混乱。

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