行政上之损失补偿范围研究

我国大陆学界在论述行政补偿问题时，习惯于从补偿范围和标准两方面来论述，但对于何为补偿范围，何为补偿标准未作明确地界定。严格地说，补偿范围和补偿标准之间存在着许多交叉，有时很难将两者明确区分开来。比如间接损失，既可将之归于范围问题，也可将之归属于标准问题。

在其他国家，学者们大多不是从这两个角度来论述，我国一些学者似乎在某种程度上也放弃了这种研究思路。（注1）　然而，为了尊重这种似乎是约定俗成的论述思路，方便于学术交流，笔者仍从这两个方面论述。但笔者在此首先对补偿范围和标准进行界定：补偿范围解决的是私人能否获得补偿的问题，侧重于说明国家在总体上承担补偿责任的种类，实际上就是行政补偿的体系；补偿标准解决的是给予受损人多少补偿的问题。依照这种界定，进而将间接损失作为补偿标准的一个问题来研究。还有一个重要的问题是补偿的原则，实际上补偿原则与补偿标准解决的是同一个问题，即给予私人补偿的数额问题，因此海外学者往往将补偿标准作为补偿原则的一部分来论述，本文亦然。

一　补偿范围概说

行政补偿的范围首先取决于对行政补偿的界定。行政补偿可从两种意义上来理解。第一种意义上的行政补偿是指行政主体对于行政行为所造成的特别牺牲给予弥补与救济的制度，“是行政机关为实现公共利益而实施的一定行为所必然伴随的一种法定义务”。（注2）　也即，非因行政主体行为引起的损失，即使由行政主体给予补偿也不包括在行政补偿之内。在英美，公法上所研究的补偿就是从这一意义上来讲的。这是一种严格意义或狭义上的行政补偿，（注3）　也是各国行政补偿的核心内容。

还有学者从更为宽泛的意义上来理解行政补偿，即第二种意义上的行政补偿：泛指由行政主体对于私人损失所为的给付均可称之为行政补偿。换言之，行政补偿是基于行政主体的“积极义务”而实施的补救性行政行为。（注4）　进而，私人为公共利益自己主动所为的行为——如见义勇为、协助公务——使其遭受特别牺牲时，由行政机关代表国家对其损失的弥补也被认为是一种行政补偿。（注5）　见义勇为和公务协助（注6）　的补偿则可归属于公法领域无因管理的特别牺牲补偿。

在德国，有的学者还列举了另外一种可能的补偿情形，即公法上的危险责任。（注7）　公法上的危险责任实际上就是无过错责任。它包含的情形很广泛，例如牵引机车喷出的火星引起了森林大火，出于防治流行病的需要采取隔离措施的消防人员被感染，行政机关替代公务人员执行行政任务的计算机或其他的技术设施失灵导致损失，十字路口的红绿灯因技术故障导致所有的红绿灯都变成了绿灯，结果造成了交通事故等。德国学界的通行观点和法院判例将其作为准征用补偿（造成财产权益的损害时）和特殊的特别牺牲补偿来（造成非财产权损害时）处理。（注8）在这里值得注意的是，在德国与台湾等国家和地区行政赔偿理论中，只要没有法律依据侵犯私人权益就属于违法，实际上相当于我国法理中的不法。因此危险责任实际上是一种违法责任。但由于这些国家和地区实行的违法加过错的规则原则，在危险责任的情形中不存在公务过错，所以造成财产权益特别牺牲的危险责任便被归于准征用补偿责任而非赔偿责任。我国行政赔偿中违法一般是指违反法律规定，范围较窄。所以上述危险责任的情形一般上都不能认定行政机关违法，进而这种危险责任也应被认定为补偿责任。这种补偿实际上应属于公权力附随效果造成财产权益特别牺牲补偿。

从本质上讲，狭义上的行政补偿和无因管理补偿都是对私人的特别牺牲给予的补偿。两者符合我国学界对行政补偿的广义界定，可将两者合称为广义的行政补偿。

另外，在德、日等国及台湾地区还有一种社会补偿的概念，它并非是严格意义上的特别牺牲补偿，而是基于社会国家、福利国家的观念而是给予私人的救助。

因而，从最广泛意义上讲，行政补偿可分为最广义的政补偿、广义的政补偿和狭义的行政补偿。最广义的行政补偿包括狭义上的行政补偿、无因管理补偿和社会补偿这三大类。

狭义上的行政补偿可分为财产其权益特别牺牲补偿和非财产权益的特别牺牲补偿。就财产权益的补偿而言，在西方获得补偿的前提是公权力对财产权的限制、干预已构成征用，因而征用的范围决定了财产权益损失补偿的范围。征用可分为古典征用、管制性征用、准征用和事实征用这四类。准征用实际上是违法但无过错的公权力行为所造成损失的补偿，在我国应属于国家赔偿，所以这里不再讨论。古典征用实际上取得私人不动产用于公用，所以我们不妨借用公用征收这一概念来代替。同时，由于管制性征用和事实征用这两个概念与对征用的通行理解相差甚远，而管制性征用和事实征用实际上就是造成特别牺牲的财产权限制和造成特别牺牲公权力附随效果，因此为了避免不必要的概念纠葛，这里不再用管制性征用和事实征用这两个概念，而是用“造成特别牺牲的财产权限制”和“公权力附随效果”来代替。

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