权责对等的行政法控制研究

摘要：在我国行政法治中，权与责的错位普遍存在，权力清晰化与责任模糊化、高位职权命令化与低位职权服从化、权力占有与义务赦免不一致等是其表现形式。权责对等的构成要件以权责同一律、权利义务统一律、权力内容定量律、责任追究系统律等为支撑点。加入世贸组织后，权责对等便成为一个迫切的行政法操作问题，它对立法体制、行政法规范的内容、行政执法方式、行政行为调控等发起了挑战。

关键词：权责对等；行政法；行政法控制

权责关系既是一个行政法治实践问题，又是一个非常重要的行政法学理论问题。对于权责关系的解释可以有广义和狭义两种：广义的权责关系是指行政主体以及行政公职人员在履行职责时的权力行使和责任承担关系，而狭义的权责关系则单指行政公职人员在履行行政管理职能时的权力行使和责任承担关系。本文对权责关系以及权责对等的行政法治实践和行政法理论进行系统探讨。

一、权责对等在行政法治实践中的错位

《中华人民共和国宪法》第13条修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这一规定是对我国法制建设的一个重大突破。江泽民同志进一步指出，社会主义法治国家的关键是“依法行政”。也就是说，行政法治是法治国家的核心和关键。行政法治有很多实质性的内容，如行政合法、行政公正、行政公开等等。然而，笔者认为行政法治的一个重要内容就是行政系统中的权责关系对等问题。如果一个国家行政机构体系中的权责关系达到了最大程度的对等，就可以说这个国家的行政法治水平就是比较高的。反之，若一个国家行政机构体系中权责失衡，权责严重不对等就可以说该国行政法治水平还有待提高。尽管从80年代中期以来我国的行政法治水平不断提高，但距离所要求的行政法治还相去甚远。权责关系在一定程度、一定范围内的不平衡就是例证。笔者为了表达方便的需要将这种不平衡性称之为错位，目前我国行政系统中权责关系的错位性表现如下：

其一，权力清晰化与责任模糊化错位。权力与责任的对等关系必须反映在立法和执法两个方面，不论哪一方面都要求权力与责任在基本的表现形式上应当是一致的，如关于权力的规定是清晰的，那么同时要求关于责任的规定也应当是清晰的。权力规定是具体的，同时要求责任的规定也是具体的。甚至在立法行文中将二者对应起来规定，例如，规定某一行政职位的权力时，同时规定该职位中该权力的责任。而我国行政法治中，权力的清晰化与责任的模糊化形成了巨大反差。例如《海南省环境保护条例》第13条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。其主要职责：（一）检查督促本行政区域内各部门、各单位执行环境保护的方针、政策和法律、法规；……（三）拟定本行政区域的环境保护标准，组织环境监测工作，掌握本行政区域环境状况和发展趋势……”其本来是关于权责规定的内容，但条文所反映出来的都是行政主体行使权力的规定，而没有责任的规定。又如《湖北省档案管理条例》①第二章是有关档案机构和档案管理人员的职责规定，在5个条文中关于责任的规定只有半个条文，而且责任形式极其不明确，如第8条第1款：“档案工作人员应当忠于职守、遵守纪律、具备专业知识，并培训考核取得岗位资格证书。”权力清晰化与责任模糊化还表现在一定法律条文对权力采取概括规定的方式，即通过一句话便赋予了行政公职人员多种权力，例如《湖北省土地监察办法》②第4条规定：“县以上人民政府应当加强对土地监察工作的领导，采取措施，预防和制止违反土地管理法律、法规、规章的行为。”其对县以上人民政府对土地管理权的规定是概括式的，依此，行政主体可以行使任何一种有关土地的管理权。第3条规定：“土地管理法律、法规、规章的实施，实行各级人民政府行政首长负责制，并纳入政绩考核的内容。……征用土地的审批文件，只能由县以上人民政府一名负责人签字。”其赋予了行政负责人无限的权力，该办法对政府和行政人员法律责任的规定都没有如此概括。

其二，高位职级命令化与低位职级服从化错位。在一个行政机构体系中有职级的高低之分，如各级人民政府中就有高层职级与低层职级之分；在一个行政机关中亦有高职位与低职位之分。高低职位之间的关系应当是法律上的权利义务关系。从广泛意义上讲，在高低职位的权利义务关系中，双方都应当是权利主体和义务主体的统一。而在权责不对等的状态下，高位职级所表现出来的是命令取向，而低位职级所表现出来的则是服从取向，在我国这种取向表现得十分突出。甚至可以说，高位职级的命令取向是绝对的。高位职级的命令取向表明了高位职级的单方意志性，其对重大的或者具体的行政事务都有至高无上的决定权，而低位职级只有服从的义务。在一个行政机构中正职与副职甚至都存在着正职的命令取向与副职的服从取向。有许多行政案例充分地证明了此点，例如，1998年重庆綦江大桥垮塌案中，在一审审判期间原綦江县政府正县长并没有被追究任何责任，而承担责任的是主管副县长。但事实是，在綦江大桥工程的决策问题上起决定作用的是正县长，他既作出了修建大桥的决策，又由他联系施工队等。也就是说，他在整个工程中是绝对的命令者。然而，这种权力的巨大化并不同时是责任的巨大化。綦江大桥垮塌后，他便将所有的责任都推给了主管副县长，并认为副县长有玩忽职守责任。事实上，司法机关在一审期间所追究的也是副职的责任，而正县长此时还官升一级。可见，我国正职的命令化实际上是权力的绝对化和义务的免除化，而副职的服从化也意味着其义务的绝对化和权力的有限性。而在一些发达国家高职级和低职级的命令和服从关系则是以另一种形式表现出来的，即高职级的命令同时承担着责任，低职级的服从同时享受着权利。例如，1994年在汉城有一座大桥垮塌，那么汉城市长首先承担责任。还有1999年印度孟买两列火车相撞，那么，孟买市长首先承担责任。他们的责任承担都是行政首长先主动提出来的。高位职级命令化与低位职级服从化若表现在行政机构大系统中则会带来更大的弊害。它常常抹煞低职级的独立意志，使低职级除了消极的应付高职级以外，也不敢在履行管理职能中有所作为。权责对等的实质内容之一，就是高职级要比低职级承担更多的责任，其甚至对低职级权力行使中出现的问题也要间接承担责任。

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