德国与法国并称为现代大陆法系的两大脊粱。所谓大陆法系的特色，强调法典编纂的完整与立法过程的严肃在前，法学界的分析讨论以形成法规范完整体系在后，特别是后者往往形成一国法规范的理念维系者与新思潮创新者。法国在大陆法系中固以民法的贡献为大-此必须归因于1804年公布的拿破伦法典，成为欧州各国效尤的对象。但在公法学，特别是行政法学，后来居上的德国也形成了现代世界行政法体系一股不可忽视的力量，其对各国行政法发展的影响更大。
德国近代行政法学的发展，如同德国其它学门的法学一样皆于19世纪中叶奠基，逐渐形成今日规模。对于现代德国行政法的理论，行政法学界的介绍及讨论并不乏见，反而在“草创时期”的19世纪方面，迄今尚未有系统介绍之文献。故为弥补此学术空隙，本文的目的即在浅介德国行政法学在此“奠基期”内发展的轨迹，并介绍其中最重要几位学者们的贡献。基本上，如果以1985年奥托。麦耶（Ktto Mayer）所出版的《德国行政法》一书为界，可以分为奠基期与成熟期两大阶段。
一、德国19世纪的公法思潮
德国在19世纪是一个法学发展极为迅速的时代。一方面，作为中欧兵家力争之地的德国，不仅成为国际战争的中心，列如，拿破仑势力的扩张首受其冲击即为德国；法国大革命所引发的解放农奴、打倒腐败诸候贵族统治皆改变了德国旧有的政治结构；而法国风起云涌产生的新思潮与新的社会政治运动，例如，法国大革命产生的自由、平等博爱思想、社会主义思想及共和思想等等，无不立刻影响德国，尤以知识分子为然。故德国在19世纪的公法理念基本上和法国所代表的主流思想无太大差异。
德国在19世纪可以说是一个思想相当活泼的时代，其公法发展主要有几个显著的特色：
（一）法治国用语的产生
所谓法治国（Rechtsstaat）指国家“依法而治”，已成为现代法学界的共同语言。法治国用语的产生及发展均始于19世纪的德国，英语中并无同样的用语。
首次提出“法治国”用语的乃在1798年出版一本名为《国家学文献》（Literatur der Staatslehre）的普拉西度斯（J.w.Placidus），他将国家与法律结合在一起，并以法律的角度来讨论国家观。日后，继之而起的为米勒教授（Adam Mueller），他在1809年出版了《国政艺术之要术》（Elemeneter der Staatskunst）一书，该书将司法部长当成是“法治国的代表”，已寄寓国家必须依据法律来治理。由普拉西度斯及米勒教授开风气于先后，日后还有甚多的学者使用此名词，例如莫耳（Robert von Mohl），在1831年至1834年出版的《法治国原则的警察学》（Polizeiwissenschaft nach den GrundsaetzendesRechtsstaates）；史塔尔（Friedrich Julius Stahl）在1830年出版的《法律哲学》；以及贝尔（Otto Baear）在1864年出版的《法治国一个构想的发表》（Der Rechtsstaat—eine publizistische Skizz）；格耐斯特（Rudolf von Gneist）1872年出版的《德国的法治国与行政法院》（Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte inDeutschla-nd）；以及毛鲁斯（Heinrich Maurus）1878年出版的《作为法治国的现代宪政国家》（Der moderne Verfassungsstaat aisRechtsstaat）。上述几位影响远大的法政学者不论只单纯地使用法治国用语，抑或将法治国用语当成篇名或是书名，都对于提倡、宣传法治国用语发挥了极大的影响力。（注：参见陈新民：《德国19世纪“法治国”概念的起源》，刊载：台湾台北政治大学，《法学评论》第55期，1996年，第47页以下。）因此，国家（Staat）在法律学者的眼光已经转化，或是应该转化成为一个“法治国”（Rechtsstaat）已是当然之理。与法治国相对者则为“强权国”（Machtsstaat），按“Macht”德国语译为“暴力、强权、独裁”，和公平正义与法的“Recht”相对应，以两者作为国家形态的“属性”，即可知法治国家的基本形态，可以说，19世纪法治国不仅名词已经产生且被广泛接受。
（二）法治国的概念-自由主义的影响
与法治国用语的产生和传播同步发展者为对法治国概念的成形。由于法治国发展的同时也是德国内政改革发展的时代，法治国的理念一开始即受到自由主义的影响，如此，几乎在上述所有的著作中都援引孟德斯鸠“权力分立”理论，而由此公权理论的基本立场可导引出对于行政滥权的疑虑。（注：例如当时极著名的学者盖柏（C.F.v. Gerber）在1865年出版的《德国宪法体系概要》一书（Grundzuege einesSystems des deutschen Staatsrechts，S.233.）中即指出：假如法治国的概念要有什么实际意义的话，那么唯有一步步地给予行政领域坚实的法律规定，来消除滥权的根源。见M. Stolleis， Geschichtedesocffentlichen Rechts inDeutschland.Bd.‖1992，S，382.）加上19世纪展开的立宪主义与国家奖励民间汇集资本与集中资本政策，其前提必须是充分保障人民的财产权利，因此，政府应给予人民最大的自由，尽量给予人民最少的干涉，政府不患少有作为，而患太大作为，会导致人民自由权利的侵害。19世纪的法治国概念也形成所谓“古典法治国概念”与现代国家追求之所谓的“新法治国概念”，也就是以追求实质正义的“社会法治国”观念（Sozialer Rechtsstaat）不同。（注：关于社会法治国家的理念，参见陈新民：《行政法学总论》，第6版，台北三民书局总经销，1997年，第19页以下。）
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