行政程序法—摆脱政府合法性危机的又一途径

摘　要：当今，由于公共问题的复杂性、动荡性和多元性，加之政府本身的种种弊端，使政府面临着合法性危机。于是，为了摆脱这种危机，行政程序法在行政管理中便显出其重要性来。本文也就是从这一视角出发，论述了行政程序法对于规范和控制行政权、保护相对方合法权益、提高行政效率及促进行政民主所起的作用，以期为摆脱政府的合法性危机提供一条新的途径。

关键词：行政程序法；合法性危机；行政权　；合法权益；行政效率；行政民主

“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、对活动调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发展，该国经济便蒸蒸日上。但若情况相反，则发展便会止步不前。”|[1]而当今，公共问题的复杂性、动荡性和多元性，加之官僚体系本身的保守、消极、被动以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，导致政府的不可治理性，使政府的存在充满了合法性危机。那么，如何摆脱这种合法性危机，从而建立一个有效的政府呢？对此，学界和政界分别从理论上和实践上以不同的途径进行了多视角的探索，取得了一定的成果。马塞尔·普鲁斯特曾写道：“发现航程的真正之道并不在于寻找新的土地，而在于用新的眼光来看待事物。”本文的目的，也就是希望能用新的眼光去看待政府面临的合法性危机这一问题，即通过充分发挥行政程序法在行政管理中的作用，来为摆脱政府的合法性危机提供一条新的途径。

自20世纪80年代末90年代初以来，在中国这一传统的“重实体、轻程序”（指法律程序）的东方大国逐渐形成了一股“程序热”的研究浪潮，特别是行政程序法更是热中之热。这在中国法制现代化进程中可以说是史无前例的，它必将对中国实现现代化这一百年梦想产生不可估量的影响。对于行政程序法是如何发挥其作用来摆脱政府合法性危机的，本文将从以下四个方面加以浅析。

一、　规范和控制行政权

在现代市场经济体制下，虽然政府职能已趋于全面退却，但我们并未处于“政府正在消亡”的时代，政府依然拥有对市场主体活动进行调控、评价、规制等权力，如果缺乏对这些权力行使进行规范和制约的程序制度，政府职能改革的最终目标依然难以实现。因为市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[2]所以，建立和完善社会主义市场经济体制，必须依靠完备的法制。行政程序法在我国新旧体制转轨过程中契合了市场经济体制对“政府—市场”关系的内在要求，对行政权进行合理的规范和控制，从而有助于旧体制的消解和新体制的建立。在目前行政权过大又缺乏必要规范的情况下，强调行政程序法的作用更具有现实意义。

政府对经济生活的介入、裁判角色的担当，必须严格依靠既定的规则，切实做到依法行政。法治行政的要害就在于保持法律对行政的控制，而这一目标只有借助行政程序的作用才能实现，找不到一种毋须借助行政程序而可使实体行政法规范直接控制行政行为的方法。如果说，在自由资本主义时期，对权力的制约主要靠实体的限制，即“管得越少的政府就是越好的政府”的话，那么在现代社会不得不在实体上赋予政府以强大权力的情况下，对这种权力的制约在更大程度上必须诉诸于程序，“程序的控制之所以重要就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”。[3]　试想，如果没有行政程序，行政机关可以随意选择实施行政法的时机、方式、方法和步骤，行政机关可以通过滥设程序壁垒的方法或者采用拖延执法的方法取消行政法赋予公民、组织的权益，同时，也可通过选择欠缺正当性和科学性的执法方法加重公民、组织的行政法义务。在这种情况下，行政机关可以轻而易举地摆脱法律对它的控制和约束，从而使行政法蜕变为单方面管理公民、组织的专制工具。所以实体法规范必须借助程序的中介作用对行政行为予以约束和控制，否则，行政法的规定只能是空中楼阁或海市蜃楼。

行政程序法能够使行政权的行使真正置于程序规范的约束之下，因为：第一，行政违法多存在于程序方面；第二，行政程序法为行政权力的合法运行规定了法定程序。由于行政程序法对行政权规定了一系列严格的程序以及制约机制，将行政行为暴露在公众面前，使广大人民能够监督、发现错误，通过法定途径进行纠正。“行政程序法规定行政程序权的具体运用程序，规范行政实体法的实施制度，使静态的法变成动态的法，使静态的行政权转变为动态的行政权，使行政管理活动得以合法实现，避免行政机关专横非法或执法离法的目的，达到法的执行结果。”[4]

二、保护相对方合法权益

政府的天职之一就是保护民权，而当今，由于政府权力的滥用，使得公民的合法权益得不到有效保障，也是导致政府产生合法性危机的重要因素之一。于是，行政程序法的作用便突显出来。现代行政程序法的立法目的之一是保护行政相对方的合法权益，这是各国行政程序法典　的主要内容之一。行政程序法规范行政权行使的同时，从行政程序上保障行政相对方的合法权益。“在行政程序法律关系中，行政相对人一般由实体法中所规定的义务承担者转化为程序方面权利的主体。……通过程序权利的行使，行政相对人可维护其实体权利不受行政行为侵害　，同时防止其实体义务的非法增加。行政主体则通常由实体方面权利的享有者转化为程序方面的义务主体。”[5]行政主体和行政相对人的这种角色转化，使得在行政实体法律关系中反映出来的行政法双方当事人在身份地位方面的差异，以及在权利和义务分配的不对等，又重新得到平衡，从而有利于保护行政相对人　的合法权益。具体内容如下：

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