完善公益征收征用法律制度的思考

引　论：问题的提出

一、公益征收征用：概念的界定与范围问题

二、公共利益：公益征收征用的合法性问题

三、程序合法：公民财产权的法律保障问题

四、公正补偿：公益征收征用的补偿原则问题

摘　要：在第四次修改现行宪法确立了公益征收征用的一些基本原则之后，国家制订一部公益征收征用法从而完善公益征收征用法律制度就显得极为必要和非常迫切。本文探讨了国家制定公益征收征用法的几个基本问题。认为，在公益征收征用的对象上，应包括无形资产和集体所有财产，现阶段原则上不宜把国家对个人和集体财产权的限制（或称实质损害）也包括在公益征收范围之内；在公共利益的定位上，应将公共利益定位为不特定多数公众的共享性利益，不应把各级政府的财政利益等同于公共利益，应采用列举式立法例界定公共利益，防止政府对公共利益的泛化；在所适用的法律程序上，对公益征收有争议案件的执行应在司法裁判之后，政府在公益征收征用中的角色不能错位；在补偿原则上，应主张公正补偿，既要对不同区域、不同情况实行差别对待，也应当以满足被征收人最基本的生活保障为起点，同时还应对征用与征收的补偿进行区别对待。

关键词：公益征收征用，公共利益，程序合法，公正补偿

引　论：问题的提出

第十届全国人大二次会议通过的第四次宪法修正案，适应发展社会主义市场经济和国家尊重与保护公民财产权利的需要，对国家有关公益征收征用方面的内容做出了重大修改，其具体内容为：

第一，将宪法原第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

第二，将宪法原第十三条“国家保护公民合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”（1）

我国第四次宪法修正案对有关公益征收征用方面的这些重要修改，强化了对公民合法私有财产权的保护力度，扩展了对合法私有财产权的保护范围，从过去偏重对公民生活资料的保护，过渡到对包括生产资料在内的公民全部合法财产的全面保护；同时注意平衡了公民私有财产权和社会公共利益的关系，既确定了国家为了公共利益有权征收征用公民个人财产和农民集体土地，又确定了国家实施征收征用时必须基于公共利益和依照法律规定，必须给予被征收人、被征用人补偿等基本原则。这些基本原则在作为国家根本大法——宪法中的正式确立，体现出国家对人权的尊重和关怀，对于规范国家权力行使，促进政府依法行政、建设法治政府都有着重要的价值。

作为国家根本大法的宪法在确立了基本原则之后，国家还需要通过制订具体的法律来将宪法规范具体化，使之具有操作性。鉴于我国现阶段没有一部统一的《公益征收征用法》，有关公益征收征用的普通法律规范散见于各种单行法律、法规之中；公益征收征用的法律规范也极不完善，没有对公共利益的具体界定，缺乏相关的程序性规范，尚未制定出补偿的具体标准，甚至存在有的法律规范与宪法和法律的相关规定相抵触的情况。基于此，我们认为，在对现行宪法进行第四次修改之后，制订一部《中华人民共和国国家公益征收征用法》就显得极为必要和非常迫切。因而我们认为，应当及时制订一部具有中国特色的国家《公益征收征用法》，以完善我国的公益征收征用法律制度。本文拟就完善我国的公益征收征用法律制度的几个基本问题，进行初步的探讨，从而为制订一部具有中国特色的国家《公益征收征用法》贡献一些基础性的意见。

一、公益征收征用：概念的界定与范围问题

征收和征用是两个不同的法律概念。征收是国家强制地从被征收人手中直接取得所有权，其结果是所有权发生转移；征用则主要是在紧急情况下对私有财产的强制使用，其结果只是财产使用权的暂时变更，当紧急情况结束，被征用的财产应当归还原主。（2）　但在特殊情况下，征用也会转化为征收。如，在抗洪救灾时，国家征用私人汽车运送抗洪抢险物资，这是征用；当后来堤防出现缺口，国家动用包括已征用的私人汽车堵险，这里就从征用转变成为了征收。所谓公益征收征用，就是国家为了公共利益的需要，强制取得个人和集体的财产（包括所有权和使用权），并给予相应补偿的行为。以前，我们对征收和征用这两个概念往往混淆使用，如我国宪法第十条第三款原来是这样规定的：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这里的“征用”对象，明显是指农村和城市郊区农民集体所有的土地；这里的“征用”，究其本意并结合过去的实际来看，应是指以征收为主，包括征用。因为虽然不能排除国家为了公共利益的需要一时占用农民集体所有土地的情况，但就一般情况而言，是将土地所有权由农民集体所有变更为国家所有。第四次宪法修正案将原宪法规范修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”，其表述比过去规范和准确。

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