论对行政裁量目的不适当的审查

内容提要：本文将首先分析和比较不适当目与其相近或相关的其它概念，如不相关考虑、恶意和动机，进而阐释什么是目的不适当。然后，探讨如何去发现目的不适当，如何去判断其对行政裁量决定效力的影响问题。鉴于双重或多重目的是实践中常见的、也是比较复杂的问题，本文将专门讨论可供法院选择使用的各种审查技术和标准。

关键词：行政裁量　目的不适当　司法审查

Abstract：　As　a　general　principle　the　exercise　of　discretion　must　be　for　the　purpose　of　the　enabling　statute.　The　court　therefore　may　set　aside　a　decision　for　improper　purpose.　However，　the　most　difficult　job　for　the　court，　just　as　de　Smith　considered　to　be　“a　legal　porcupine　which　bristles　with　difficulties”，　is　to　whether　a　decision　is　valid　or　invalid　for　mixed　or　plural　purposes，　among　which　one　or　more　are　extraneous.　At　least　five　separate　tests　are　present　for　the　judge　to　choose　according　to　the　context　of　a　particular　case.　They　are　true　purpose，　dominant　purpose，　causation　test，　determining　reasons　test　and　adversely　inferring　test.

Keywords：　administrative　discretion　improper　purpose　judicial　review

探求立法目的，合理解释立法目的，实际上是在立法机关（议会）至上的政治结构中的必然反映。无论是从作为立法机关的执行机构上讲，还是从为贯彻宪政和法治国理念而提炼出来的依法行政要求上讲，行政机关在作出行政裁量决定时都必须不折不扣地、准确地反映立法机关的授权意图，进而保证人民主权的观念不会变成一句空洞的政治口号，而是实实在在的政治制度。因此，从立法授权的意义上说，立法目的实际上限定了行政机关管辖权的范围，或者说，构成了行政职权的一个内在的、实质的界限。超越了立法目的，就是越权。

考虑到行政裁量的实施具有很大的伸缩余地，享有很大程度的行政自治权，控制行政裁量的滥用便成为对行政行为司法审查上最为核心，也是最具有争议的部分，为此，法院必须在宪政体制下寻找各种合法的、又是充分有效的审查标准。审查行政裁量决定的目的的正当性就变成法院手中一个十分重要的控制行政裁量的手段。因为从行政裁量的构造和运行看，立法目的（或者说授权目的）实际上决定了、引导着对各种行为方式的选择。也就是说，尽管行政裁量意味着多种行为选择的可能，但是，行政机关却是、也只能是根据立法目的来选择个案中　如何行动。所以，立法目的就像磁铁一样，强烈地吸引着裁量选择的方向和途径，以保证立法目的和个案正义的最终实现。

那么，什么算是目的不适当？目的不适当会对行政决定产生什么样的法律效果？特别是当不适当目的和其他适当目的交织混杂在一起的时候，怎么去判断前者对行政决定的影响呢？所有这些问题在最高人民法院“关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”当中都找不到现成的答案。是最高法院遗忘了？还是因为现有理论至今仍然没有很好地解决这些问题，进而无法为司法解释提供较为成熟的解决方案？但不管怎么说，上述问题是行政审判实践根本无法回避的。因此，我们必须去思考、去解答它们。

对这些问题的思考实际上是对目的不适当司法审查标准的细微化构建过程，是明晰化其基本内涵的过程。对上述追问的圆满解答，能够保证这一审查标准不是空洞的、虚无飘渺的、口号式的东西，而是实实在在的、具有很强的可操作性和实用性的标准，是能够真正取得实效的审查标准。

本文将首先分析和比较不适当目与其相近或相关的其它概念，如不相关考虑、恶意和动机，进而阐释什么是目的不适当。然后，我将探讨如何去发现目的不适当，如何去判断其对行政裁量决定效力的影响问题。鉴于双重或多重目的是实践中常见的、也是比较复杂的问题，所以，放在专门一节中讨论。

一

那么，什么是目的不适当呢？目的不适当是指具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的，比如，抓赌不是为了维护公序良俗，而是为了创收，所以不管是以盈利为目的的聚众赌博，还是亲友之间带点“小彩”的搓麻，一律处罚。或者在追求法定目的的同时还存在着法律所不允许的附属目的（collateral　purposes）或隐藏目的（ulterior　purposes）。比如，在批准土地使用许可时，要求开发商为行政机关免费提供若干套住宅，以解决行政机关工作人员住房紧张问题。

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