《环境保护法》与自然资源基本法合并立法的可行性和必要性 ――兼论我国《环境保护法》的完善

境问题与自然资源问题密不可分。自然资源的不当利用会引发环境问题；而环境问题反过来又会对自然资源的合理有效利用产生消极影响。因此，如何用法律来保护自然资源并同时使环境问题得到有效解决，成为学者们共同关注的问题。当前，随着环境与资源问题的日益严重化及党和政府对这一问题的高度重视，我国的环境与资源法制建设取得了长足进展，先后颁布并实施了一系列环境与自然资源保护方面的单行法。1989年12月，被理论界认为是具有环境与资源保护基本法效力的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称　《环境保护法》）的颁布实施，标志着我国环境与资源保护法律体系的初步形成。但由于当时理论研究的不足，我们忽视了环境保护与自然资源保护在内容上的许多共同性的东西，以致在这部法中对二者的关系作了不太恰当的处理，即对环境污染与其他公害的防治做了重点规定，而对自然资源保护方面的规定则着墨不多。显然，与理论界的普遍认识相悖，目前我国的《环境保护法》还只能算是环境保护基本法，尚难以称其为环境与资源保护基本法。这不能不说是我国《环境保护法》的一大缺憾！笔者以为，伴随着社会发展所带来的环境与资源问题日益严重化所导致的对立法要求的提高，《环境保护法》与自然资源基本法的合并已成为必然的趋势，我国《环境保护法》理应顺应这一趋势，在今后的修改中加重对自然资源保护内容的规定，以使自身真正成为环境与自然资源保护的基本法。当前，在我国，《环境保护法》与自然资源基本法合并立法已不仅具备理论上的可行性，而且还具有相当的现实必要性，对这一方面展开系统的理论研究很有必要。本文拟就这一问题浅作探究，以求抛砖引玉，引发学界同仁们更为深入细致的思考，并希望籍此为我国《环境保护法》的完善提供一点有价值的参考意见。　一《环境保护法》与自然资源基本法合并立法的可行性和必要性

从体系上来说，《环境保护法》与自然资源基本法属于两个不同的法律部门，二者尽管都有对自然资源保护内容的规定，但在保护的侧重点上却是不同的。《环境保护法》属于环境法，它侧重于将自然资源视为环境要素和生态系统的组成部分来维护其环境功能；而自然资源基本法则属于自然资源法，它侧重于将自然资源视为人类生产生活所必需的物质资料的来源来保护其经济效能。从这一点上来说，两法合并似乎有悖法理。然而，综合考虑各种相关因素，笔者以为，合并立法已成为有效解决环境与资源问题的客观需要和理性选择。下面，本文将从理论可行性与现实必要性两个方面对此展开论证。

（一）合并立法的理论可行性

两法合并，尤其是两部原本属于两个不同法律部门的基本法律的合并，具有较高的技术要求，存在相当的难度。但在我国《环境保护法》与自然资源基本法的合并问题上，由于有下列条件作基础，使得这种合并具备了理论上的可行性。

1　调整对象范围上的重合性

调整对象是划分法律部门的主要依据，也是决定不同法律能否进行合并立法的基本前提。从调整对象上来看，《环境保护法》主要调整人们在生产、生活或其他活动中所发生的同保护和改善环境合理开发利用与保护自然资源有关的各种社会关系，即环境社会关系；自然资源基本法主要调整人们在开发、利用、保护和营造自然资源的活动中而形成的各种社会关系，即自然资源社会关系。这两种社会关系尽管在具体范围上不尽一致，但却都可以被纳入生态经济社会关系的范畴。除此之外，由于环境社会关系在外延上涵盖了自然资源社会关系中的很大一部分，这两种社会关系具有相当大的重合性。这就为同一部法律统一规范这两类不完全相同的社会关系提供了理论上的可能性，从而减少了上述两法合并的法理障碍。

2　保护对象关系上的雷同性

《环境保护法》的保护对象是人类赖以生存的环境；而自然资源基本法的保护对象则是人类生产和生活所必不可少的自然资源。在环境科学中，环境和自然资源是统一的，二者在许多方面具有雷同性。首先，环境与自然资源都是以物质或能量的方式出现并存在于自然界中的，二者都是人类生存、发展所必不可少的物质条件。其次，环境是以自然资源为主要实物载体和组成部分的，是以自然资源为主体的众多环境要素按照一定自然规则和体系所组成的具有一定结构和功能的集合体；而自然资源则相应的是自然环境在自然界的最基本表现形式，是自然环境这一整体中的最重要的局部。因此，二者的保护对象具有很大的雷同性，甚至我们可以说，二者是同一个问题中的两个方面[①].从该种意义上来说，“环境是自然资源的来源和存在处所，自然资源是环境要素的物质体现。环境就好比是自然资源再生产的工场，环境质量的好坏直接关系到自然资源再生产能力的好坏。”[②]这种雷同性客观上要求《环境保护法》与自然资源基本法进行合并立法以使二者同时得到同一部法律的保护。

3　调整方法上的共同性

调整方法或手段是确定法律部门的一个重要辅助标准，是决定两部法律能否进行合并立法的另一依据。由于保护对象关系上的雷同性，无论是自然资源基本法还是《环境保护法》，在调整方法上都具有综合性的特征，即都可以广泛采取包括经济、行政、法律、教育、技术等在内的多种调整手段。可见，二者在调整方法上也具有很大的共同性，这种共同性显然使两法有可能共立于同一部法律之中，以共用上述调整手段，最大限度地节约立法资源。这实际上为两法合并扫除了法理上的另一重大障碍。

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