立法质量的实证分析

[摘　要]　国家安全法是一国维护国家安全的基本法。我国《国家安全法》由于立法经验的不足，立法滞后，因而留下了不少疏漏和缺陷。审视我国《国家安全法》，我们不难发现，《国家安全法》的立法目的、国家安全机关的法律地位、危害国家安全的行为及其法律责任等方面的疏漏和缺陷。这些欠缺的规定需要通过对《国家安全法》的修改或重构予以完善。

[关键词]　国家安全法，欠缺，完善

1993年2　月22日我国颁布了《中华人民共和国国家安全法》。由于立法经验不足，引发了不少法律质量问题，国家安全法内部的欠缺、法律之间的相互冲突等问题非常突出，给其实施和效力的实现带来了不应有的影响。立法不可能尽善尽美，却应尽可能严密而避免漏洞和冲突，这无疑是立法者们应当严肃对待的问题。本文旨在通过对《国家安全法》的缺陷进行分析，以提示立法者们必须注重立法质量，并为国家安全法的修改或重构提供参考意见。

从我国《国家安全法》的规定来看，其不足及需要修善的主要表现在以下几个方面：

一、立法目的

《国家安全法》第1条规定其目的是：维护国家安全，保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，保障改革开放的社会主义现代化建设的顺利进行。第一，这一规定虽然明确了我国国家安全法的立法宗旨和立法根据，但是，并未对“国家安全”这一法律专门用语作出明确的立法解释，这就使得人们对该法所谋求的“国家安全”这一目的性概念产生了种种不同的理解和认识，并导致国家安全执法工作的困惑。“国家安全”作为一个法学基本范畴或一个法律专门术语出现时，对其的理解和解释就不应当是随意的或不确定的，否则，就会有损国家法制的严肃性和统一性，也有碍我国国家安全法在社会生活中的正确实施。世界一些国家的专门立法中，　“国家安全”都是被当作一个不证自明的概念而加以运用的。对“国家安全”不作明确的立法界定，就会模糊国家安全工作的范围和权限，为从事这类特殊工作的国家工作人员不适当地滥用或误用职权而侵犯公民、组织的合法权益提供了可能。因而，为防止出现这种不合法的职权扩张和权力滥用，绝大多数国家新近通过的专门立法都采用了对“国家安全”这一概念作出专门立法解释的方法。如1992年3月《俄罗斯联邦国家安全法》第1条规定：“国家安全是维护个人、社会和国家重大利益不受内部和外部威胁的状况。”1991年7月《罗马尼亚国家安全法》第1条规定：“罗马尼亚国家安全是罗马尼亚作为主权、统一、独立和不可分割的国家生存和发展，维护法律秩序，以及在符合宪法确定的民主原则和标准的条件下，保障公民行使基本权利、自由和义务的法制、平等和社会、经济及政治稳定的状况。”1992年《蒙古国家安全法》第1条也规定：“国家安全是指蒙古国家的独立、主权、领土完整、神圣不可侵犯的国境保持正常，依照宪法确认的国家、社会、机关具备安全存在的条件。”有鉴于此，建议我国在修定国家安全法时，对“国家安全”这一概念作出明确的立法解释。第二，该条将“保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行”，作为该法立法的目的是不妥的。从法理上讲，国家安全是一国的宪政制度、法律秩序的正常状态及其所标示的国家主权、国家利益等不受任何侵犯。国家安全的内涵本身就包含一国的社会制度、主权等，这样规定不仅在词义上重复，而且立法上也不经济；保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，不只是国家安全立法的目的，而更直接的是宪法、刑法、国防法等立法的目的。因此，建议将该条修改为：第一款“为维护中华人民共和国国家安全，根据宪法，制定本法。”第二款“国家安全是中华人民共和国宪政制度、法律秩序的正常状态及其所标示的国家主权、国家利益不受任何势力的侵犯和破坏。”

二、国家安全的主管机关

《国家安全法》第2条规定：“国家安全机关是本法规定的国家安全工作的主管机关。国家安全机关和公安机关按照国家规定的职权划分，各司其职，密切配合，维护国家安全。”该规定的缺陷十分明显：从国家的整体利益和全局考虑，作为一部关系到国家的生存和发展的重要法律，为了避免国家安全机关与公安机关行使职权的混乱和执法的不协调，必须规定国家安全机关是国家安全工作的主管机关。但是，既然规定国家安全机关是国家安全工作的主管机关，就不存在与公安机关或者其他机关划分职权：“各司其职”就不存在谁主管谁的问题；况且，维护国家安全是一切国家机关、武装力量、组织和公民的职责和义务，也就是说，不仅国家安全机关、公安机关有维护国家安全的职责，军事机关、外交机关等都有维护国家安全的职责，显然只将公安机关写进该条款而遗漏了军事机关和外交机关等是不妥的；该条第二款规定：“按照国家规定的职权划分”，据笔者所知，至今我国没有有关这方面的明确具体规定。我国《刑事诉讼法》第4条也规定，危害国家安全的案件由国家安全机关办理，并没有规定与公安机关分权；实践中，正是因为该条规定的缺陷，导致了国家安全机关与公安机关在执法过程中管辖不明、常常互相推诿、争抢案件等现象。为保障国家安全工作的高度统一，以免行使职权的混乱和执法的不协调，快速、有效、及时地应对类似“法轮功”、“撞机事件”等突发现象发生，建议：第一，删除该条第二款的规定，采用“混合式”加“列举式”的立法方式，明确规定国家安全机关的管辖范围；第二，规定成立国家安全的最高协调机构——“国家安全委员会”，　并明确规定国家安全委员会的法律地位、组成及组建程序、基本任务、议事程序及其职能机构等。

本篇文章共4页，此页为首页　下一页