规范性文件应当规范

抽象行政行为包括制定行政法规、行政规章和大量的规范性文件，从总量上看，规范性文件的总值大大超过行政法规和行政规章；从行政法制工作的角度看，规范性文件的制定对于行政法规和行政规章起到有效的执行作用，在行政管理中起着非常重要的作用，但是，应该看到在实践中也存在不少问题。

1、越权制定规范性文件的情况严重。行政机关制定规范性文件的内容相当广泛，在制定规范性文件时，存在着严重的越权行为，既有上下级行政机关的纵向越权，也有同级行政机关之间的横向越权。由于我国现行行政法调整的范围较窄，某些管理领域往往先由国家行政机关的规范性文件调整，部分规范性文件在行政管理中起着重要作用，而一些不合法的规范性文件，会严重影响行政执法的严肃性，导致具体行政行为不合法。如《财政部　国家税务总局关于调整部分娱乐业营业税税率的通知》（财税[2001]73号）将部分娱乐业税率调整为20%，而《中华人民共和国营业税暂行条例》第二条第三款规定“纳税人经营娱乐业具体适用的税率，由省、自治区、直辖市人民政府在本条例规定的幅度内决定”。因此财政部的文件属于同级横向越权行为。

2、制定的规范性文件与上一级规范性文件、行政规章、行政法规不相符合，甚至出现抵触，使行政法规、行政规章在实施中发生变形，如本案中未列举名称的其他非金属矿原矿征收资源税征税问题。湖北省地税局《关于资源税几个政策问题的通知》（鄂地税发[1994]015号）、《省地方税务局关于调整未列举名称的其他非金属矿原矿资源税税额标准的通知》都明显越权确定了资源税税额、减免税等问题。这不仅与《暂行条例》的立法内容相违背，也与《中华人民共和国税收征税管理法》规定的除法律、行政法规外，任何机关不得作出税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税的规定相违背。又如在《暂行条例》第七条第三款规定的资源税减免权为：国务院规定的其他减税、免税项目，而在财政部制定的《实施细则》第四条第二款中却规定未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或暂缓征收资源税。这明显越权授权省级人民政府有减免税权。

3、没有遵循必要的程序规则，有的行政机关往往根据某一领导的一个批示甚至一句话或一次大会发言，便匆匆起草一个文件，行政机关内部职能部门也是各行其是，隔行如隔山，对重要性文件没有经过认真、周密的调查研究，更没有在一定范围内经过相关人员的必要讨论和磋商，不广泛听取意见，便草率发文或公布，缺乏应有的程序规则予以制约。

二、进一步完善规范性文件的制定程序

1、严格执行规范性文件制定程序。为了规范规章、法规的制定程序，国务院颁布了《规章制定程序条例》，许多部门也制定了本部门的规章制定办法，对于规范性文件的制定也应符合一定的操作规程，经历必要的程序和合理步骤，使行政机关这种抽象行政行为做到针对性强，更加科学合理。

2、落实公开、公正制度。在制定规范性文件时应广泛听取各方面的意见，涉及对外有普遍约束力的规范性文件还应当听取管理相对人的意见，增加规范性文件的透明度。规范性文件形成后还应及时公布，便于贯彻，更有利于群众的参与和监督。

3、严格划分制定权限。对不属本级管理的事务不得越权制定文件，对需要部门协调的及时相互沟通，对属于上级权限的应及时请示，对本部门需要创立规章的不应以规范性文件代替，同时在制定规范性文件时应当加强内部职能部门的协调，建立严格的会签制度，对涉及法规性内容应当有法制工作部门的意见。

4、加强对规范性文件的监督检查。对于规范性文件的监督有行政监督、司法监督和社会监督。上级行政机关应经常检查所属部门制定的规范性文件，对不合法的文件应当撤销或变更。行政机关内部法制工作机构应当定期对本部门的文件进行清理，建立规范性文件报送备案制度。

在司法监督中，人民法院对审理案件中具体行政行为依据的规范性文件应当严格鉴别和判断，对于不合法的规范性文件不予采信，同时可以采用司法建议方式向规范性文件制定单位及其上级机关提出修改建议，促进行政机关及时纠正。

在贯彻规范性文件时，要经常听取下级、社会各界对执行规范性文件的意见，发现有违法或者有不合理问题应当及时修正。规范性文件修改、制定的及时性正是加强行政管理所需要的。因此行政机关应当在搞好调查研究的同时，进一步完善规范性文件的制定，为贯彻法律、法规、行政规章服务。

规范性文件是行政管理中的重要依据，制定和完善规范性文件的创制制度有利于我国行政法制规范化的建设，因此制定规范性文件应当纳入法制的轨道。

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