以信访制度的改革引导信访的有序化

信访制度的改革牵一发而动全身。信访制度改革路径的选择，必须立足于从源头上解决问题，从立党为公、执政为民的宗旨出发，把信访工作置于政治体制改革的全盘之中全面规划。通过提高化解信访难题的能力，维护群众的合法权益，引导群众理性、有序地表达意志，达到构建和谐社会的目的。考虑到《信访条例》已经2005年1月5日国务院第76次常务会议通过，温家宝总理在2005年1月10日签署公布，自2005年5月1日起施行，故本文仅从信访工作改革的角度略陈浅见。　一、从三个方面规范信访行为，把信访机构建设成“第二研究室”　当前，无论信访机构、信访人员、具体处理信访事项的基层单位都存在不规范的行为，以新的《信访条例》为指针，全面规范信访办、信访人、基层单位是信访制度改革的突破口。全面规范，对上是指受理信访事项的信访办和负有解决信访问题责任的基层组织，对下是指信访人员。对信访机构而言，必须改变用非法治的手段处理信访事项的模式；对基层单位而言，必须杜绝不负责任的敷衍、推诿、塞责；对信访人员而言，必须理性、合法、有序、有度地表达意愿。所谓规范，是指用可操作的法律规定，规范信访机构、负有解决信访问题责任的基层组织、信访人员的行为，实现公权力与私权利的合作互助。信访制度的改革必须贯彻“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的原则，通过信访促使执政党坚持真理，修正错误，提高执政的合法性。应当承认，有不少过激的信访行为的出现与受理信访的机关、具体处理问题的基层组织的行为失当具有密切的关系。我们《信访工作中的公众利益表达与心理疏导机制研究》课题组（以下简称“信访课题组”），在上海市委、市政府信访办公室的支持下对信访人员和从事信访工作的干部进行了问卷调查。在信访人员回答“您遇到涉及法律的问题，不走司法途径而选择信访的原因”时，有19.7%的人回答是“司法部门不公正”、15.4%的人回答是“司法程序太复杂”、17.7%的人回答是“打官司成本太高”、有28.8%的人回答是“信访部门能够解决问题”。我们应当清醒认识到，“有28.8%的人回答是“信访部门能够解决问题”，并不是对信访部门的表扬，这种“信任“的形成至少是在提醒我们，必须从民意表达渠道和反馈制度的制度设计上规范信访工作，明确信访受理信访事项的范围，避免客观上造成信“访”不信“法”的误导。　可以说，信访工作是化解矛盾、解决问题、凝聚人心、巩固执政基础的工作，信访制度本身就是善治理念的初级表现形态，信访制度的改革能否达到善治的标准也是对中国共产党执政能力的具体考验。善治，既是我们努力的目标，也是一个不断变革、不断提升的过程。善治理念具体体现在信访工作上：一是要进一步畅通政治沟通的渠道，保障人民群众依法提出建议、意见和申诉的权利，把执政党和“一府两院”及其基层组织完全置身于人民的监督之下。二是要创新工作机制，提高处理信访事项的效率和水平，标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局。三是要强化各级政府、有关部门对人民负责的意识，依法、及时、公开、合理地解决群众的合法权益受到侵害的问题。四是要加强私权利与公权力合作互助的宣传，引导群众以理性、合法、有序的方式反映意见和建议，自觉维护正常的社会秩序，确保社会和谐稳定。　对信访机关的定位必须符合法治理念和市场经济运行规律。一味地“做大”信访机构，不停地增加编制、扩大权力都不是解决问题的办法。政府各职能部门都有相应分工和确定权限，每个基层单位、每个部门都应当“看好自己的门，管好自已的人，办好自己的事”。在绝大多数信访事项都可归口于各职能部门的情况下，信访机构也应有所为、有所不为。如果把信访机关设计成为无所不能的“大抹布”，而无数个基层组织和行政部门漠视群众利益的“笼头”在时刻不停地“跑冒滴漏”，那么，无论再给信访机构增加多少编制，授予多大权力，也只能是忙于应付，把明显的漏洞堵住或把表层的水迹擦干。信访制度的改革能否成功，是执政党是否能够在实际上、而不是口头上提高执政能力的标志之一。在设计信访制度改革方案时，绝对不能把信访部门放到无事不管、无所不能的位置上。信访机构的改革应该与司法机关和其他政府部门工作的公正与效率结合起来，形成互相支撑，协同一致的格局。　信访制度的改革不能挑战或破坏独立行使职能的司法体系，信访办不能变成“第二法院”或不开庭的“三审法庭”。信访机关成为“第二邮局”或者“第二法院”都是偏颇的，按照理想的状态，信访机关应当成为党和政府的“第二研究室”，担负起表达民意、集中民智的决策咨询机构。　二、切实办好来信，减少弊多利少的来访　根据现代治理理念，人民是国家的主人，政府手中的权力是人民赋予的，人民与政府之间是合作的关系。政府必须依法行政。如果政府的行为严重偏离人民的授权，人民就有权选择能够代表人民利益的政府。目前，我国的法治建设刚刚起步，整体上的经济水平较低，党政官员腐败问题还比较严重，公民的法制意识和国家意识都比较薄弱。面对这样的国情，信访制度作为一种救济性的制度安排，对于维护群众利益，疏导社会矛盾，纠正基层组织或行政职能部门的违法违纪来说是必要而又合理的。现行信访制度中的缺陷只能在改革中完善，信访制度无疑应当继续为公民的有序政治参与提供通道和平台，废止现行的信访制度至少是幼稚的。问卷调查表明，在回答您对我国目前信访工作的整体评价时，在信访人员中13.7%的人表示非常满意、43.2%的人表示比较满意、25.8%的人表示不很满意、12.7%的人表示很不满意，非常满意与比较满意两项合计为56.9%；而同样的问题，在信访工作人员回答的问卷中，2.5%的人表示非常满意、71.7%的人表示比较满意、23.3%的人表示不很满意、2.4%的人表示很不满意。统计数据表明，信访干部与信访人员相比，对信访工作表示非常满意与比较满意的比例高出16.9%，这显然是与其自我评价偏高有关。12.7%的信访人员对信访工作表示很不满意，2.4%的信访干部对信访工作表示很不满意，说明群众对信访制度改革的要求更为迫切。　从形式上看，信访一般分为四类：一是来信，二是来访，三是来电，四是利用互联网开通的“市长信箱”等。就目前全国多数地区而言，实施信访的主要形式是书信、电话与走访。上海等大城市随着计算机网络的普及，现已开通了电子化的“市长信箱”。市民只要登录上海市人民政府的门户网站，足不出户就可以直接向市长或者副市长发送电子邮件，而电子邮件的接受者是市信访办公室。毫无疑问，随着国家民主法制建设进程的加快和计算机网络技术的进一步普及，信访之“信”与信访之“访”，无论在形式和内容方面都已经和正在发生变化。仅就形式而言，信访之“信”包括电子邮件在内的纸质函件与非纸质电子文件；信访之“访”已经不再局限于本人亲自到场，通过互联网实现的计算机终端与终端的对接所实现的即时、双向交流都可以认为是“造访”的形式之一。“办好信，减少访”可以概括信访制度改革的基本思路。所谓“办好信”，是指各级信访机构都要严格按照《信访条例》的规定，一丝不苟地处理好每一封人民来信，切实做到来信必复，或直接办理、或转交办理、或说明情况、或建议寻求其他路径均一一予以答复，并说明处理的依据。问卷调查表明，69.2%的信访人员首先采用发信的方式，　16%的信访人员采用边来信边来访的方式，9.4%的信访人员采用直接来访的方式。另外，在回答“您认为，信访时，采用哪种方式最有效时，”　51.5%的信访人员认为写信最有效，　28.9%的信访人员认为直接找领导最有效，9.4%的信访人员认为直接来访最有效，1.2%的信访人员认为发电子邮件最有效。而且，70.1%的信访人员认为，直接找高层领导的做法是“没有办法的办法”。这些数据表明，69.2%的信访人员首先采用发信的方式，51.5%的信访人员认为写信最有效，既然群众也主张采用写信的方式表达意愿，只要信访机构接到来信之后，在基层组织的配合下，把群众反映强烈的问题解决好，重复上访、越级上访都会大幅度减少。“群众来信→没有回音或者没有办好→群众上访→依然没有办好→重复上访→越级上访”一个不断升级的恶性循环就是这样开始的。　当前，百姓最“看中”的信访形式一是来信、二是来访。来访者往往误以为，亲自到机关（尤其是中央机关）上访比写信、打电话更直接，更能引起领导重视，因此更“管用”，更能解决问题。在这种心理驱使下，来访者（尤其是越级上访者）要求中央信访机构予以肯定性答复的愿望极其强烈。有的人甚至采取自焚、自杀、冲击国家机关等非法手段。其实，走访（特别是进京上访）对公共资源的占用量最大，也增加了来访人在财力、精力上的耗费，极易引发社会治安的混乱。在我们向信访人员发放的调查问卷中，有“您认为，越级上访、进京上访者主要想要达到的目的是什么？”这样一个敏感的问题，尽管有近40%的人回避作答，但是，依然有4.9%的人回答是“随大流，碰运气”，38.4%的人回答是“给基层施加压力”，1.6%的人回答是“让主管部门难堪”，14.9%的人回答是“实现更大的利益”。由此可见，上访的动因往往不在上访人所要解决的问题本身，是上访人企盼以特殊的手段达到预期的更大目的。新的《信访条例》第二十条明确规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”，并明文禁止下列行为：“（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”既然中国共产党代表的是最广大人民的根本利益，就一定要引导包括上访人员在内的群众正确认识个人利益与公共利益、长远利益与当前利益、具体利益与根本利益的关系，旗帜鲜明地反对重复占用公共资源，禁止以“闹”的手段获取利益。　就整体而言，上访是不应当提倡的高成本行为，而造成大量重复上访、越级上访、赴京上访的主要责任不在人民群众，而在于信访工作定位不明、职责不清、工作不到位。“办好信”是信访部门施力于矛盾产生的源头，用自我加压的办法，从源头上减少信访。“办好信”既是基础，更是关键。只有“办好信”，才能“减少访”。老百姓一次来信得不到回复或者不能解决问题，必然会反复写信，逐级或者越级信访。实行首办负责制，提高一次来信的办结率，就等于免除了信访办日后的重复、无效劳动，避免了群众劳顿往返地“访”。　三、用为群众谋利益的实际行动，引导群众理性有序地表达意愿　近年来，中国民众的维权意识有了明显的提高，来信来访已经成为公民维权的主要手段。其实，维权行为发生的前提有三种情况：一是，主体的合法权益已经受到不法侵害；二是足以损害合法权益的威胁现实存在，合法权益受损即刻发生；三是主体因为对政策或者现实情况的误解，假想地认为自己的合法权益受到损害。由此可见，信访人是信访活动的权利主体，信访机构和负有解决问题责任的基层组织是信访活动的义务主体。按照“权利本位”的理念，信访机构在接到群众来信来访的那一刻开始就处于履行义务的状态。对群众合法权益受到损害的，要维护群众的利益，立即停止侵害；对足以损害群众利益的威胁，要立即排除并防止威胁的再次出现；对假想性质的权益受损，要做好解释政策、说明情况、消除误会等劝解工作。　就公民而言，维权的结果大体可以分为三类。其一是权利平复，即合法权益得到维护，已经受到的损失得到补偿，一度怒火中烧的情绪得以发泄，重新以平和、振作的心态投入新的生活。其二是权利萎缩，即历尽艰辛，合法权益仍然得不到维护，应当得到的补偿得不到落实，当事人心灰意冷，一方面自认“倒霉”，一方面对执政党的权威、司法的公信力、政府的威信产生怀疑。其三是权利扩张，即当事人因为假想的权利受损或者夸大的权利受损，通过以非法治的手段，得到了非分的利益。权利扩张的危害在于，一方面当事人无形之中侵占了公共利益，一方面诱发了无数人的利益攀比，客观上造成了“脑夜的孩子多吃奶”的局面。目前，我国公民的权利意识的觉醒尚属初级阶段，权利意识觉醒初期的无序在所难免，公民的权利意识觉醒后的正确行使尚待引导。作为负责任的政府，既要坚定不移地维护人民的权益，又要防止维权过程中可能出现的权利扩张。正如郝铁川教授所说：“从传统文化来看，中国人不仅缺乏权利意识，还缺乏国家意识和公共秩序意识。”“现代法治的确是以权利为本位，但权利本位丝毫不抹杀义务设定的合理性，必要的国家意识和公共秩序意识，正是设定义务的理论依据之一。”　（郝铁川：《国人不仅仅缺乏权利意识》，载《法学家茶座》，山东人民出版社，2004年第6　辑，第4－6页。）国家设置人民群众来信来访的制度，前提是承认自己的执政能力还有欠缺，目的是听取民意、集中民智，力争在更高水平上为民造福。信访制度的改革一定要按照建设和谐社会的要求，平衡各方面的权力或权利，协调各方面的利益，实现社会各方面的力量团结协作治理社会。在全国政治体制改革的统筹之下，首先在信访制度的改革中求得突破既是众望所归，也是具备条件的。　应当肯定地说，当公民个人权利与国家利益、公共利益发生冲突的时候，公民有克减私权利的义务，而不能以私权利的保护对抗国家利益和公共利益。根据联合国《公民权利和政治权利国际公约》的规定除了生命权、人身自由、人身安全权等基本人权不得克减之外，为了国家利益、公共利益的实现，个人的私权利是可以在一定限度内克减的。在城市的交叉路口，当红灯闪烁时，相应路口的人员车辆必须停止行驶，这时你哪怕再着急也要忍耐片刻，直到绿灯亮时才能行走。这种忍耐就是对个人私权利的克减。在目前受理的信访事项中涉及利益平衡的问题数量很大且情况复杂，公民克减个人私权利时，时常会发生个人利益受损的情况。国家无疑应当选择尽最大可能对作出权利克减的个人予以补偿的方案，力求平衡各方面的利益，于是做好说服、解释工作也十分重要。例如，在城市建设中必然会拆迁一部分居民住房，对动迁户予以补偿是必须的。由于资金有限，过高的补偿要求也难以实现。鉴于房屋价格取决于市场，当补偿数额难以使动迁户购置新房时，选购“二手房”或者提供政府规划建设的“廉租屋”都是解决困难的可行之策。此类问题反映在信访活动中，不可能由信访办公室充当“裁判员”，必须由基层组织和相关部门本着“公开、公平、公正”的原则，做好解释劝导工作群众在执政党心里的分量有多重，执政党在群众心里的分量也就有多重。信访部门自身行为的合法性、合理性以及行为方式的正确性，时时刻刻在无形之中引导信访人采取何种行为方式。办好了群众来信，群众必然会减少来访。如果信访部门“糊弄”群众，群众就会以种种方式“胡来”。对绝大多数重复信访、越级上访而言，主要责任不在群众身上，是“上樑歪”才导致了“下樑歪”。摆脱信访工作的被动局面，必须从提高执政能力，提高平衡各方面利益的能力，提高统筹发展的能力，改进信访工作入手。新的《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”　按照这一规定，走访只能向依法有权处理该事项的本级或者上一级机关提出，越级上访将不予受理。在全国信访信息联网共享的前提下，这样做无疑会遏制重复上访；同时，有权处理该事项的本级或者上一级机关必须切实负起责任，根据实事求是的原则，或支持或解释或不支持信访人的要求。如果有权处理该事项的本级或者上一级机关敷衍、推委、塞责，越级上访的问题还会层出不穷。又如，新的《信访条例》第三十三条规定：“信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”这一条是明文规定了信访事项通常的最长办结期限是90天，信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在90天内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。那么，受理信访事项的机关必须提高工作效率，90天内的重复信访应当拒绝再次受理，受理后逾期未能办结的则是信访机构违法。总之，信访机构和负责处理具体问题的基层组织必须以满腔热情、极端负责的精神办理好群众来信。　四、主动走访群众，推动“来信约访”制度的建立　来信来访并非法律用语，通常的理解是指公民、法人和其他组织提出意见、表达意愿时所采用的书信、电话、电子邮件和走访等形式。显然，来信的具体形式有多种，来访仅仅指走访相关机关当面交谈。“上访”一词，目前约定俗成的含义已经是“向上走、当面谈”（主要是到省城或北京），其成本之高是可想而知的。客观地说，尽管进京上访后因为惊动高层，使反映的问题得以解决的比率极低，但是，进京上访也确实有“管用”之处。模仿攀比是造成上访量居高不下的重要原因。盲目的上访至少是增加了群众的在精力、体力、财力上的付出，影响了中央机关的工作秩序，增加了中央、省级、基层等各层级之间的转办程序，也给北京以及省会城市的社会治安带来了压力。坦诚地说，如果一个地区、一个部门形成了人数越来越多的“上访专业户”，就有可能在“全职”的上访工作者周围形成一批“兼职”的上访工作者。当上访出现职业化倾向时，等于是执政党在用自己的过失培育政治上的“反对派”。　来信与上访相比，无论实施者或受理者耗费的成本都差异甚大，从珍惜民力，提高行政效率，减少公共管理资源不必要的耗费出发，有必要将我国现行的人民群众来信来访制度改造为“来信约访”制度。所谓来信约访，是指公民、法人或其他组织向国家机关反映情况，提出意见、建议和要求，首先应当以电话、信函、电子邮件等书面方式提出，受理机关必须负责地作出回复。受理机关认为必要时，应当约请来信人到指定的地点面谈，并为应约来访人提供食宿便利和充分表达意愿的条件。约访既是对公民表达意愿权利的尊重，是政府珍惜民力的具体体现，同时，也表达了政府对公民请愿权的适度限制，提醒和引导公民在表达意愿的时候必须考虑行为方式的合法有序，不能因为维护个人的合法权利而使公共利益受到损害。　近年来，各地根据“立党为公，执政为民”的宗旨，已经对信访工作进行了探索性的改革。如据新华社报道，从2004年9月开始，河南省抽调近4万名干部包案下访，集中调查处理群众上访、信访问题。全省建立了处理上访突出问题的各级联席会议，成立了农村土地征用问题、城镇房屋拆迁问题、国有企业改制问题、涉法涉诉问题等6个专项下访工作组。领导机关变被动地接待上访为主动地到基层“下访”，无疑是一大进步。信访部门诚心诚意地及时办理好群众来信，领导机关和基层组织主动到群众中进行走访，在群众开口之前帮助群众解决困难是逐步“减少访”，直至不再使群众为维护正当权益而到处奔波的根本性措施。所谓“减少访”，不是剥夺公民表达意愿的权利，也不是缩减公民表达意愿的渠道，而是以“询访”（咨询访谈）组织法制讲师团到基层向企业转制、农村征地、城市动拆迁居民等特定人群中宣讲政策法律，进行咨询访谈；“下访”干部深入基层进行现场办公，解决当时当地的疑难突出问题；“约访”信访机构约请信访人、相关职能部门到指定地点进行协商等方法，减少群众往返劳顿地“上访”。通过适当过渡期的引导，信访机构不再接待未经约请的来访，以便集中精力处理来电（电话）、来件（电子邮件）、来信、准备接待约访。笔者的观点是，行政职能部门要预先做好“询访”，力争把矛盾化解在萌芽之中。对工作中可能出现的群体性利益冲突，要采取咨询访谈的方式把预防工作做到冲突发生之前。咨询访谈是公开、透明、面向公众的，可以由职能部门负责，也可以吸收第三方的力量参与（如法制讲师团、律师、社会志愿者）。“下访”是把相关干部派到基层直接解决问题，可以针对具有典型性的专项问题有选择地进行。可以设想，“询访”、“下访”和来电、来件、来信都处理好了，来访的数量就会大大减少。

我以为，变“来信来访”为“来信约访”的益处至少有三：一是，有利于引导公民以理性合法的形式表达利益要求；二是，有利于建立有序、高效、低耗的信访制度；三是，有利于从根本上维护和实现群众的合法权益。限于本文的篇幅，建立来信约访制度的配套措施将另文阐述。　作者简介：　汤啸天，男，1950年生，上海市人，编审，上海政法学院科研处处长，上海市政法学院学报副主编，上海市法学会副秘书长，《上海法学研究》编辑委员会副主任。主要研究方向：被害人学、刑法学、犯罪学。著有《犯罪被害人学》等专著8部，发表论文90余篇，有多篇文章在《人民日报内部参阅》等高层次“内参”中发表。论文《基因及基因研究的法律控制》在2002年获上海市第六届哲学社会科学优秀成果论文类三等奖；《“三个代表”重要思想与人民的选择》在2004年获上海市第五届邓小平理论研究和宣传优秀成果论文类三等奖。　电　话：021－57796810（办）　021-27760443（移动）13917047658(移动)　邮政编码：201701　电子信箱：xiaotianlaw@１２６.com（完，免费论文网）