对十六大以来中国农村改革进程的评价与展望

2002年的金秋十月，十六大顺利地完成了执掌13亿人口大国的政治接力棒的传递，也把解决“三农综合症”的历史重任交给了新一届中央领导集体。　“两个黄金时期”　改革开放27年，中国农村改革经历了“两个黄金时期”。第一个黄金时期是从十一届三中全会开始，到1987年中央下发“五号文件”（即《把农村改革引向深入》）结束。这一时期，虽然开始时步履维艰，困难重重，但由于顺民心，得民意，故犹如长江之水，滚滚东流，不可阻挡，不可抗拒，迅速普及神州大地。特别是1982年到1986年，中央连续发出了具有里程碑意义的5个“一号文件”，有力地推动了农村改革的不断深入，实现了农产品供给由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。第二个黄金时期是十六大召开后的“胡温新政”1000天，党中央、国务院对“三农”问题的重视程度最高、投入最多、力度最大，改革效果最明显。借用农民的话说：“现在种地不用交税了，这在以前连想都不敢想。国家不仅免了各种税费，种粮还给补贴，肩上的担子轻多了。”　“风雨欲来风满楼”　但是，从1988年到1998年的10年，唱好“三农”这台大戏只是在嘴上下功夫。特别是1989年“六四风波”过后，有人甚至想把农民重新拉回到“一大二公”的老路上去，并重新制定了《农业合作社章程（草案）》。过去有句老话，发展农业生产要“一靠政策，二靠科学，三靠投入”。实际上，这10年“一个也靠不住”。譬如从1991年到2000年，中央财政用于农业和农村的支出比例由10.3%下降到7.8%，其中一大半是农林水事业单位的“人头费”　总的看来，这一时期农村内部改革没有实质性的进展，农业科技服务处于“网破、线断、人走”的状态。可以说，中国农业和农村发展出现的“周期性波动”不是由供求关系等市场力量决定的，主要是由政策偏差和政府行为不良偏好所造成的。直到1998年10月，十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》之后，农村问题仍然成堆，涉及政治、经济、文化、社会各领域和财税、金融、教育、卫生等几乎所有方面，如农民负担不断加重、农业生产连续下滑、耕地撂荒、部分农民有组织抗争、乡村干部催款逼死人、宗族势力抬头、民间非法组织猖獗、乡村基层政权组织债台高筑、城市拖欠农民工工资等等。　2000年3月，湖北省一位乡党委书记李昌平向时任国务院总理朱熔基直言上书，说：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。这虽然引起了党和国家领导人的高度关注，但当时也仅限于如何减轻一点农民负担而已。随后进行的“棋盘改革”，也是“花多果少”。于是，这位曾在监利县4个乡担任过党委书记的“硬汉子”，最后不得不“自愿辞职”，退出官场，南下打工，自谋生路。　2001年2月，党中央、国务院在安徽省召开了全国扩大农村税费改革试点工作座谈会，明确要求2002年试点范围将扩大到20个省份。但仅仅过了2个月，国务院办公厅又发出了《补充通知》，要求各个省份暂停扩大试点工作。据知情者讲，这种朝令夕改的反常现象，主要问题出在“中南海意见不一”，但却让广大基层干部和农民群众“丈二和尚摸不着头脑”。　2001年9月，河南省一位镇党委书记张新光向李成玉省长写信反映说：“目前农村仍有许多深层次的体制障碍，严重地制约了农村经济社会的发展与稳定。特别是今年开春后，省委、省政府层层召开了动员会，决定在全省开展农村税费改革工作，并给每一个农户印发了《公开信》。但后来突然宣布停止开展这项工作，广大农民群众都想不通，他们直言不讳地说：‘天天盼，年年盼，等着上级来减负担，结果还是下了个大软蛋’。长此下去，农村基层干部在征收税费工作中遇到的阻力将会达到极点。根据我在大别山区工作16年的实践体会（担任过村长、乡长、县政府经济体制改革办公室主任、县委政策研究室主任、镇党委书记等职），认为当前我国的农村改革总体思路，必须坚持统筹城乡改革与发展，必须坚持农村经济体制改革与政治体制改革同步协调运作，必须坚持农地制度、分配制度、行政管理体制改革三位一体，综合配套，整体推进。折中的办法是不行的。为此，我向省长提出了50条政策性建议，仅供参考。”这份长达3万字的建议报告，很快得到了李成玉省长的批示。随后，它又带着泥土的芳香，很快转到了中央领导手中，并被批转到十六大报告起草小组和2002年中央农村工作会议筹备组参考。然而，随着中央有关部门负责人和河南省委、省政府领导找我“寻策问计”的次数增多，我在当地官场上也变成了“危险分子”。于是，我得到了“突击提拔”——从镇党委书记到担任信阳市广播电视大学党委委员兼副校长、到进入当地一所省属高校工作担任学报编辑部副主任从事与乡干部“风马牛不相及”的新工作，市委在1天之内就帮助我办理完了提拔、调动的各种手续，可见其“行政效率极高？！”　其实，我1986年7月大学毕业时，最先被分配到省计委经济研究所工作，后来又要求从省城下到大别山区扶贫，总想在农村基层做点实事，对大城市、大机关并不感兴趣。但在上世纪90年代，不管是农村政策的大环境，还是地方政治生态的小环境，都是不利于干事创业的。事实上，这一时期岂止是李昌平、张新光、杨本伦（中国第一个硕士村支书）三人充当了“牺牲品”？像《黄河边的中国》、《我向总理说实话》、《我向百姓说实话》、《向农民道歉》、《给农民让权》、《对农民让利》、《中国农民调查》等大型纪实性力作的相继问世，都是以惊人之举毫无掩饰地将活生生的中国乡村现实图景呈现给世人。这些文学作品基本上代表了那个时代的悲哀！但像中国这样一个拥有9亿农民人口的泱泱大国，仅靠几个不怕死的正直人替农民鸣不平，仅靠少数知识精英替农民出主义，仅靠政府总理出面替农民工讨工钱……这岂不是对社会主义民主政治和现代法治社会的极大讽刺？！　“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”　历史的辩证法教会了中国共产党人：应该变的，必须改变，不变则衰；不该变的，决不能改变，变则自我瓦解。尤其是改革到了今天，好改的、容易改的已经改过了，现在剩下的都是“硬骨头”，不啃就很难前进了。解决多年来一直处于僵局的“三农”问题，只有大刀阔斧地去改，才能“闯出一条新路”。　现在，人们明显地感觉到了，新一轮的农村改革推进速度之快，来势之猛，波及面之广，触动层次之深，已经远远超出了预想和祈望。从十六大到十六届五中全会的3年，党中央、国务院牢牢“啃住三农这块硬骨头”，重拳出击，步步紧逼，志在必得；随着农村税费改革的深入开展，逐步理顺了国家与农民之间的分配关系，也迫使乡村基层政权组织釜底抽薪，另起炉灶，脱胎换骨。2004年，中央财政用于“三农”的投入达到了2626亿元，是1997年的3倍还多；2005年，中央财政用于“三农”的支出将近3000亿元；2006年1月1日，中国９亿农民将彻底告别在漫长的农业社会里被认为是天经地义的“皇粮国税”。粮食连续两年较大幅度增产，农民收入较快增长，农村税费改革取得重大成果，社会事业进一步发展，农民心气顺了，发展劲头足了，干群关系明显改善。这些都是多年来不曾有过的。　“问渠那得清如许，为有源头活水来。”　——“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。”这是十六大提出今后20年的奋斗目标，是凝聚和激励全国各族人民奋勇前进的嘹亮号角，是实现中华民族伟大复兴的壮美蓝图。　——“统筹城乡经济社会发展。”这是我国在新时期解决“三农”问题思路上的重大创新，是全面建设小康社会的新方略。　——“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，任何时候都不能放松。”这充分表明了新一届中央领导集体对“三农”问题的高度重视程度。　——“共产党人一定能走出‘黄宗羲定律’的怪圈！”　这充分表明了新一届中央领导集体对彻底解决“三农”问题的坚定信心。　——“坚持以人为本的科学发展观。”这是在十六届三中全会上提出的共产党执政的新理念。　——“多予，少取，放活。”这是我国在新时期重点解决“三农”问题的新方针。“多予”，就是要加大国家财政对农业的投入，加强农村基础设施建设，推动农业科技进步，为农民增收创造有利的环境和条件；“少取”，就是要在巩固现有成果的基础上，全部取消不应由农民承担的税费负担，最终实现城乡税制统一；“放活”，就是要通过深化农村经济体制改革，放开农民手脚，激发他们自主创业的积极性和主动性，进一步搞活和繁荣农村经济，促进社会和谐发展。　——“工业反哺农业，城市支持农村。”这是胡锦涛同志在十六届四中全会上提出“两个重要趋向”的科学论断，推动了“五个统筹”有效体制和机制的建立。　——“让公共财政照耀农村。”以2004年为标志，中央财政“支农”方式出现了新的特点：　出台了“两减免、三补贴、四保障”的惠农政策（　即减免农业税、取消特产税，发放种粮直接补贴、良种补贴、农机补贴，实行粮食最低收购价、严格保护耕地、严控农资价格、加大农业投入）。　——“将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。”从2006年开始，我国将全部免除西部地区农村义务教育阶段学生的学杂费；2007年将扩大到中部和东部地区。据测算,预计从2006年到2010年,中央与各级地方财政将新增农村义务教育经费约为2182亿元。这是一项功在当代、利在千秋、惠及亿万农民群众的民心工程，也是促进农村义务教育持续健康发展的治本之策。　——“积极推进以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革试点，建立精干高效的农村行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度”、“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。这预示着中国政府改革将由减人、减事、合并机构的行政职能调整开始扩展到“减少层级”的行政体制架构改革。　——“全面建设社会主义新农村。”这是十六届五中全会提出新时期解决“三农”问题的总抓手，其目的在于全方位推进农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设，它标志着新一届中央领导集体形成了一揽子解决“三农”的完整思路。可以预见，随着“十一五”规划的实施，一个以“新农业、新农民、新农村”为主要内容的“新三农”局面，必将替代以“农业弱、农民苦、农村穷”为突出特征的“旧三农”格局。　“求木之长者,必固其根本,欲流之远者,必浚其泉源。”　中国的国情决定了农业和农村的发展事关全局，只有真正把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，才能把握住经济社会发展的主动权。目前我国正处在一个“黄金发展期”与一个“矛盾凸显期”互相交织、复杂多变的关键时期。历史沉积下来的问题决不可能一蹴而就地解决，单靠“打突击战”是不行的。“三农”问题像一个海，博大精深；“三农”问题像一道门槛，非跨过不可；“跳出三农看三农”，矛盾重重，问题多多。因此，下一步的农村改革，层次最深，环节最多，难度最大，必须引导社会各方面力量参与新农村建设，共同营造全社会关心农业、关注农村、关爱农民的浓厚氛围。　从整体上看，自1978年以来，我国城乡居民收入差距一直处于上升态势，2005年这一比例将达到3.3：1，是改革开放历史上的最高值。如果不采取强有力的政策措施加以遏制，那么到2020年就有可能达到4：1。因此，在我国农业和农村发展出现好转势头的情况下，党和政府加强“三农”的决心不能动摇，扶持“三农”的力度不能减弱，强化“三农”的工作不能松懈。正如2005年“中央一号文件”中所指出的，“必须清醒地看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍处于艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。”　下一步深化农村改革，至少应抓好以下几个关键环节：　——建立和完善“以工促农、以城带乡”的法律制度保障机制。针对我国过去长期偏重于城市而忽略农村的发展，长期让农村支援城市建设、农业支援工业，出现了城乡居民收入差距不断扩大的趋势，新一届中央领导集体提出了一系列的新理念、新举措。但是，我们也要冷静地分析和思考，城市具有“积聚效应”或“资源吸纳力”，而农村则具有“扩散效应”或“资源外流力”；工业具有“竞争力”或“惟利性”，而农业则属于“弱质产业”或具有“微利性”；市民是有组织、有权利的“单位人”或“强势群体”，而农民则是处于松散状态的“个体人”或“弱势群体”。因此，近几年，尽管中央财政投入已涉及到了农村公共产品的各个领域，但是农村公共产品总量不足、结构失衡、渠道分散等问题仍然比较突出，农村落后于城市的局面仍未得到根本改观。如农村地区的交通、通讯、自来水、农田水利等基础设施严重不足,农村文化、教育、卫生等社会事业发展滞后,大量的青壮年劳动力外出打工,留下的多是妇女、儿童和老人等等。如果不能很好地解决这些问题,不仅会影响到“三农”问题的解决,还会进一步加剧城乡差距,影响社会的和谐安定。从中央财政“支农”投入比例上看，2005年仅占全国财政收入的10%左右，刚刚恢复到1990年的水平。这其中还有相当大部分是用于弥补地方财政的“空缺”或农林水事业单位的“人头费”，真正到农民手里的钱很少。据媒体报道，全国一年的“公车消费”达到3000亿元，“公款吃喝费”达到3000亿元，“行贿受贿”至少也有3000亿元，2005年仅仅是审计出来的“违规资金”就有2900亿元，更不用说国企、银行改制的“天文数字”。因此，必须建立和完善“以工促农、以城带乡”的制度保障机制，真正做到“依法支农”，而不能让9亿农民“等靠要”；必须把国家建设资金的投入更多地转向农村，切实加强农村基础设施建设，逐步形成新农村建设稳定的资金来源。　——建立和完善促进农民增收的长效机制。借鉴韩国“新村运动”的做法，主要靠农民通过建立现代农业，发展农村经济，增加收入来为新农村建设提供积累，以工业、城市、国家财力的支持为辅。尤其是像中国这样的发展中国家来说，9亿农民完全靠政府“包下来”不可能，必须靠农民自身的力量去建设社会主义新农村，国家支持只是起到辅助性的作用。下一步，应当在“放活”政策上做文章，促进农村土地资源、资金资源、人力资源、技术资源等自由流动和合理配置，推动农村经济体制改革有重大的突破性进展，增强农村经济发展的内部活力。这里就牵涉到了土地制度、户籍制度、就业制度、金融管理体制、社会保障制度等等深层次的矛盾和问题。多年来，我们往往把它们看作“改革禁区”，结果是延误或失去了很好的发展机遇。今后要加快建立有利于促进改变城乡二元结构的发展机制，实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度，全面深化农村各项改革。　——建立和完善精干高效的基层行政管理体制和覆盖农村的公共财政制度。全部取消农业税后，农村正面临着两大难题：一是如何遏止各种乱收费乱摊派乱罚款卷土重来，避免农民负担反弹；二是怎样从财力上保证基层政权组织正常运转。而目前我国的农村政治体制改革和地方政府行政体制改革，都还没有取得实质性的进展。2005年，以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制改革为主要内容的农村综合配套改革试点，重点是减少机构、减少人员、减少经费供给。据调查，河南省有一个方圆1600多平方公里的县，全部撤消了乡镇民政所之后，让所有结婚、离婚的人集中到县民政局办理手续，实际是得不偿失。诸如此类的事情还有很多、很多。可以说，如何建立和完善精干高效的基层行政管理体制和覆盖农村的公共财政制度，基本上还没有破题。　“世上有杞人，居安要思危。”　2004年开春时节，当新版本的“中央一号文件”出台后，我及时发表了《冷静看待新的“中央一号文件”——河南一位乡镇党委书记任职10年后的实践反思之一》；2005年的初春，当第七个“中央一号文件”出台后，我又及时发表了《论我国农业和农村发展的三个历史拐点——河南一位乡镇党委书记任职10年后的实践反思之十四》；2006年即将到来之际，我再次撰写了《对十六大以来中国农村改革进程的评价与展望——写在2005年中央农村工作会议召开前夕》一文。其目的在于提醒世人注意：在农业和农村形势好转之时，越要保持头脑冷静，减少或避免农村政策出现“变数”；对得民心、顺民意的好政策，应当不断地加以完善。只有这样才能使农村改革发展走得更远些，走得更快些，走得更好些。“好大喜功，急功近利，轻视过去，迷信未来。”这是建国以来农村政策多次失误的症结所在。　“吃一堑长一智。”今后应当把“红头文件”主讲变成“白纸黑字”的宪法、法律、法规。这样将会更加稳当一些、管得长远一些。　[作者简介]　张新光（1964-），男，汉族，河南邓州人，信阳师范学院经济与管理科学学院教授、硕士研究生导师，华中师范大学中国农村问题研究中心信阳基地项目主持人，主要从事《资本论》教学与“三农”问题研究工作。　联系方式：464000　河南省信阳市谭山包·信阳师范学院图书馆　张新光书记/教授　收（完，免费论文网）