从政治发展看上访问题

上访是人民对党和政府的信任。　上访是人民群众纾解委屈和不平的重要渠道。从目前上访群众的诉求内容来看，主要是民与官之间的矛盾，而非民与民的纠葛，而且这种民告官的事件多数具有综合性[1]。地方政府对此采取的措施则是阻挠甚至打压，有的地方则在公路的两旁，在村庄的农家墙壁上，刷写了关于打击上访内容的标语，标语的内容大多是：“坚决打击违法上访”，“越级上访就是犯罪”，“集体上访、四人以下”，“　聚众闹事、法律不容”等[2]，视上访为洪水猛兽。但是群众的上访特别是越级上访并非是对党和政府的否定，恰好体现了对党和政府的信任，因为上访本身即意味着当事人仍怀有对上一级政府的殷切期望和问题一定能够给予解决的坚定信心。　对群众来说，上访，特别是越级上访，是一个沉重的负担，他们不仅要承担物质上的重负，还得要遭受精神上乃至肉体上的折磨。多次进京状告沈阳市原市长慕绥新的周伟被判处劳动教养三年；经过上百次到北京上访的郭光允因举报的是省委书记则更是受到了非常待遇，当他从劳教所出来的时候，身体已经彻底垮了，双腿关节中风，行走困难，而且在此期间，其家人和亲朋近20人先后受到牵连；而不懈上访的吕净一则被到处追杀，以致连家人的性命都搭上了。哪一个上访者的历史不是一部心酸史？但是他们似乎都坚信党和政府一定能最终为其申冤。　上访何以成为问题？　但是近来由于大规模的群体上访事件频频发生，上访已成为广受瞩目的问题了。2003年11月，国家信访局周占顺局长在接受《半月谈》采访时，公开承认“近期以来，群众集体上访、重复上访和群众赴京访上升幅度大、人数多、规模大、持续时间长、行为激烈”，认为群众信访活动处在一个相对活跃的时期。自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了10年。全国人大常委会办公厅信访局局长狄济洪则告诉《瞭望东方》，就重复上访率和群体上访率来说，全国人大常委会办公厅信访局的统计数字要比国家信访局的高得多，"信访工作的严峻性可见一斑"。　上访制度已在我国实行了50多年，在社会主义现代化建设中起到过了解民情、表达民意、疏通民怨的重要作用，但是随着改革的继续深化，利益关系不断调整，利益主体的多元化格局已经形成，一些深层次的矛盾逐渐地显露了出来。但是，由于政治体制改革以及法治的进程跟不上市场经济的深入发展，使得已经发生的利益冲突不能在本级政府（广义的政府）内得到解决并积累了起来，最后不得不逐级上访以至于通过“告御状”这种颇有历史传统的方式来寻求最终的解决。“告御状”是有中国特色的一种处理案件的方式，在中国可谓历史悠久，这种根深蒂固的“清官”情结有着深厚的社会文化基础，它是和传统社会的政治环境相一致的，但却不适于现代社会的经济和政治条件。由于信访制度本身的缺陷，在本级发生的问题不大可能就地得到解决，于是逐级上访，逐级批转，最终把各种问题和矛盾聚集到了中央。　现行信访制度有悖政治发展的推进　近来上访的一个趋势尤需我们注意，在上访规模扩大的同时许多上访者已从纯粹的利益诉求转向了政治性权利诉求。《瞭望东方》周刊披露的一份官方资料显示，仅从2003年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批；到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创改革开放以来的历史新高，在这些上访案件中，40%是反映公检法机关问题的，33%和政府行政工作有关，可见这些上访控诉的对象多是公共权力机关或其代理人。对于这个日益突出的问题必须放在整个现代化过程的框架内予以考察。　现代化是一个系统的工程，涉及到社会各个领域、各个方面，一旦某个领域启动了现代化，就必然要求和导致其他领域的现代化过程。政治发展就是现代化在政治领域的表现，是政治组织和程序的制度化过程。　“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”[3]。现代化的基本特征是，社会成员或被现代化过程所携迫或被现代化前景所激励导致了社会流动的扩大和政治参与的扩大，这个现象被称为现代化动员。政治参与的扩大则会给没有分化的政治系统带来巨大的挑战和风险。阿尔蒙德和鲍威尔（G.Powell）建议，“必须要有意识地建立有效的政治组织，以免受由现代化所带来的不确定性、不稳定、政治衰败以及强力的损害”　现代化给政治系统增加愈来愈多的紧张和压力，而政治发展则在于成功地处理这些紧张和压力。政治发展在政治体系上表现为结构和功能的高度分化，即每一个子系统各有其主要的功能，传统的政治体系不具备这种高度的结构分化，它是混沌一片的。比如，现代国家的代议机构就是一个通过立法来表达政治意愿的政治设置，在国家的政治生活中具有十分重要的作用，但它也不是包揽一切。正是这种制度化和组织化了的结构和功能分化使得政治体系能够高效率和有针对性的应对现代化中政治参与的扩大。政治发展就在于容纳不断增长的参与。　现行信访制度是和计划经济时期强行政、弱司法、弱人大的政治环境相适应的一种制度设计，它既不是独立的国家机构也不具有行政的权力和职能。如果仍然以现行的并不能从根本上解决上访者问题的状态存在只会进一步加剧上访者的愤懑和不满；如果强化信访机构的权力，它必然会凌驾于现有的评判和仲裁机构之上，这样的话，倒不如加强法律的权威更为直接，而毋须“法外施法”。　在宪政框架内解决上访问题　依法治国首先是以宪法治国。胡锦涛在纪念我国宪法公布施行20周年大会上强调，全面贯彻实施宪法是建设社会主义政治文明的一项根本任务。既然上访反映的主要是政府部门或者官员的问题，上访者必需要有压过这些部门或官员权威的依据才行，这个依据就是宪法，而现实中，有些人正是手拿宪法走上上访路的。我国宪法第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。宪法不仅保障公民有申诉、控告或者检举国家机关的权利，它还允诺更多其他的政治权利，在第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》还增加了“国家尊重和保障人权”的条款。我国宪法除了保障公民个体的权利之外，还在国家机构的设置上确保公共权力不会被滥用，它规定全国人民代表大会是国家最高权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。可见即便在已有框架内，也还是有很多制度资源可以利用的。　但是有人以中国还不是一个完备的法治国家或者“一府两院”仅是在形式上而不是在实质上由人大来产生从而推论出，必须延续非法治化和非制度化的传统信访模式，甚至主张强化信访，加强信访部门的权力。显然，这样做的结果不仅不利于法治进程和政治发展而且会严重地阻滞它。公共权力必须在政府部门之间得到制衡才可能减少对个人利益和权利的侵犯。各级政府之间也必须明确权责，在宪政框架内独立履行职责，承担责任，而不是依靠现在的“压力型体制”来约束下级政府。　如果强化人民代表大会的信访功能会不会是一个最好的解决办法呢？即便强化人大的信访功能也不是一个根本的解决本法，因为在人大机关设置专门信访机构的做法本身就是一种跨越了公民个体与代表个体之间的直接联系，而在个体与机关之间建立起直接联系。专门信访机构的不断膨胀无疑还会进一步弱化本来应该存在于公民与代表之间的直接的委托——代理关系，其最终结果将是个体代表的作用被不断虚置与弱化，从而会越来越偏离代表制度的创建本意[4]。

加强信访人所在选区人大代表的作用或许是一个较好的选择，并以此为契机真正建立起人大代表的选举、述职、质询、提案收集等一系列规范的制度。从基础做起，从源头着手，真正恢复人大的宪法地位，人大橡皮图章硬起来的过程也是人民代表大会制度逐步完善的过程，它同时也是公民有序扩大政治参与的过程和上访问题逐渐消解的过程。在体制内解决矛盾而不是逼迫上访者采取体制外的解决方式是保障安定团结的政治局面的根本途径。认真对待宪法，使之复回到最高的位置，并制约所有的公共权力，宪政也就实现了，上访问题及其政治风险也就得到了根本的解决。　[1]　赵树凯：《上访事件和信访体系——关于农民进京上访问题的调查分析》，载《三农中国》2003年冬季卷，湖北人民出版社。[2]　李季平：《异化了的上访制度》载“中国农村研究网　”，　2004-12-13　，http://www.ccrs.org.cn/NEWSgl/ReadNews.asp?NewsID=9921　。[3]　亨廷顿　《变化社会中的政治秩序》，38页，北京，三联出版社，1989。[4]　何俊志　王伊景：《代理关系的虚化与重构：人大信访制度的现状及其改革之路》，载“制度分析与公共政策”，http://www.wiapp.org/stpapers/stpaper06.html　。（完，免费论文网）