从农民到市民的壁垒

2003年，农村劳动力外出就业人数达到9900万人。外出农民的规模越来越大，但对他们的一些歧视性政策并没有发生实质性的变化

改革开放以来，随着市场机制的引入，阻隔城乡联系的各种制度障碍受到了巨大冲击，农民逐渐恢复了流动的活性，跨地区流动日趋活跃。1978－1998年，农村劳动力外出就业人数从不足200万人，增加到6500万人。1998年后，农村劳动力外出就业数量更加膨胀，到2003年，实际外出就业数量已达9900万人。就全国而言，外出就业农民约占农村劳动力的13％左右，在中西部一些地、县，则占农村劳动力总数的20％～30％。近几年，在来自农业的纯收入连续减少的情况下，全国平均农民纯收入之所以还能保持增长，重要原因之一，就在于农民外出打工的收入在增长。近年来工资性收入增长对农民收入增长的贡献率在80％左右。目前，非农就业收入已经占到农民收入的近一半，工资性收入已经占到农民收入1／3。根据第五次人口普查的结果，农业户口人员占二、三产业就业人口的比重高达46.5％，第二产业中农业户口从业者已经占到了57.59％。从上面罗列这些数据可以看出，农民进城务工就业，已成为当前农民增收最直接、最有效的途径，外出农民已经成为产业工人的重要组成部分，外出农民已经成为对中国城乡经济发展有重大影响的不应被忽视的社会群体。

尽管外出农民中许多人已经在城市居住和工作了很多年，但仍然很难融入到城市中，实际上仍然处在城市的边缘。我记得1994年敬一丹女士在中央电视台主持“一丹话题”时，曾约我专门就“边缘人向我们提出了什么”作了一个专访。当时，我们谈到希望外出农民能尽快丢掉“边缘人”这顶帽子。从那时到现在，已经有10年时间了，外出农民的规模越来越大，但对他们的一些不公平的、甚至是歧视性的政策并没有发生实质性的变化。

记得2000年美国加州大学伯克利分校一位著名的社会学教授到北京访问，我们在北京饭店见面。那天她正好看到《北京日报》上有一版刊登了北京市劳动局的规定，很多行业限制或禁止雇佣农民工，她对此很不理解，认为这种歧视在全世界都是很罕见的。实际上在国内这种做法是很平常的事情。我们曾在北京市作过调查，一个外来民工每年办一次暂住证要交180元钱，后来又搞了一个就业证，每年办一次要交180元钱，还有婚育证、健康证等。北京市对每个农民工一年的收费一共是485元。又比如，深圳2001年共办理暂住证343万个，收费金额约10亿元。这笔资金虽是通过财政专户收上来的，但相当一部分又按一定比例拨付给公安、劳动、计生等部门，用于暂住人口管理队伍的经费开支。有关部门在收取了管理费用之后，并没有为民工提供任何劳动就业培训，没有为民工提供任何劳动就业信息，也没有对他们的劳动权利提供任何法律保护。从实际情况看，大多演变成以管理之名，行收费之实。管理就是收费，有些收费，目的就是用来充实单位小金库。这种以就业证卡管理为中心的就业制度，对外出就业农民带有明显的歧视性，损害了进城农民平等的就业权利，不符合市场经济公平竞争的原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。

1982年国务院发布过一个收容遣返条例，主要是针对沿街乞讨流浪者的，目的是保证他们的基本的生存权。1980年代末以后，由于农民大量外出，民政部和公安部联合对这个条例作出了修改，修改后的政策对遣返人员的范围作了一个比较宽泛的界定，包括了“三无人员”，即没有固定职业、没有证件、没有固定住所的人。根据这一条例，各大城市都制定了自己的收容遣返条例。比如没有证件，过去界定为没有身份证，而许多城市的收容遣返很重要的一点却是针对没有暂住证、没有就业证的人员。北京市1999年一年就收容149359人，约占外来流动人口的5％，仅11月26日一天就收容了4167人。这其中相当多是“三证”不全的外来就业人员。再如，上海市在1980年代年均收容总量不超过1万人，1988年收容遣送1万人，约占外来人口总量的1％。进入1990年代，随着外来就业人员较快增加及收容政策的变化，收容遣送人数增加更快，1993年达到4万人，1996年为6万人，1997年超过10万人，占外来人口的比例升至3.6％。收容数量成倍增加，并不是因流浪乞讨人员增多，而是收容范围扩大到“三证”不全的外来民工所致。大的收容遣送活动一般是在过年过节和重大活动的前夕。全国喜庆和传统节日，成了打工者担惊受怕和倒霉的日子。粗暴遣返农民工是对进城农民基本公民权利的践踏。

随着农村劳动力跨区域流动，农村一些儿童伴随外出就业的父母流入了城镇。第五次人口普查显示，我国有流动儿童近2000万。中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，流动儿童受教育状况不及全国儿童的平均水平，失学率竟高达9.3％。一直未上学者占6.85％，失学者占2.45％。从8岁到14岁，流动儿童未上学比例由0.8％增长到15.4％，中途辍学的现象比较突出。调查发现，在失学的12—14岁流动儿童中，有超过60％的人已经开始工作。这不仅违反了义务教育法，还严重侵犯了儿童的基本权益。流动人口的大量增加，使城市接受义务教育的群体结构发生了改变，传统以本地常住户籍人口儿童为对象的义务教育安排受到挑战。进城务工农民的第二代已经成长起来，子女教育是个大问题。现在北京、上海、广州等大城市都有民工子女的非正规学校，事实上已经成为基础教育的一部分，但往往处于无人管的状态。这个问题不解决，不仅影响今后城市劳动力的素质和城市化进程，甚至可能成为社会不安定的因素。

以上只是罗列了进城农民合法权益最容易受到侵害的几个主要方面。目前，政府对进城农民的管理政策还存在需要进一步改革的地方，如：一些城市对外来民工的管理，仍是与市民差别对待，行政控制、政府部门审批发证、人为限制的计划式管理，与市场经济平等与自由竞争的精神相背离。进城民工与原有城市居民身份、地位及就业、迁移、社会保障、享受公共服务等权利不平等。一些城市把进城农民工视为危害治安的群体，一整顿秩序就把矛头指向农民工，而对他们的合法权利却疏于保护，管制有余，服务不足，更未重视农民工融于当地社会。

《看看他们》是一本真实反映进城农民生存状况的书。每个人读了这100位进城农民的故事，心灵都会受到震撼。希望在我们国家，有更多的人来关注进城农民，理解进城农民。期待着在我们国家各种阻碍城乡联系的体制壁垒能尽快消除，农民能充分享受到自由进城和自由迁移的权利。因为加快城镇化的发展，逐步减少农民，这是关系到我国现代化成败的关键。

（作者为国务院发展研究中心农村经济研究部部长。限于篇幅，本文发表时有删节，标题为编辑所加）（完，免费论文网）