从行政道德到依法问责——对于我国高官问责建制的若干思考

摘　要：高官问责再度引起了公众对于行政道德的关注，它在制度上适时填补了法律责任和道德责任之间的空白。道德抑或伦理的约束只是一种软性力量。高官问责在界域和体制维度上的建构、扩展以及纵深，根本上有利于通过法制他律最终促成行政部门的道德自律。实现问责制度化的系统性和预期性，其关键即是从行政道德走向依法问责。　关键词：高官问责；行政道德；依法问责；制度化　作者简介：赵　蕾（1979年—），女，吉林大学行政学院行政管理专业2002级硕士研究生，研究方向为公共治理、人力资源管理。　自2003年非典时期以来，从中央到地方先后有十数位高官因失职而去职，问责风暴再度触动了公众的敏感神经，成为扣动新一轮行政改革的政策引擎，问责制度则成为中国政治体制改革的最新看点。任何一种政治现象的发生都不是偶然的，都有其深刻的时代背景和内在的理论诉求。高官问责亦是如此。对于高官问责特别是它的理论模型和现实发展的深度解析，无疑是建构良性化的问责制度及其支撑体系的必经之途。　一、高官问责的理论模型　公共行政是政治的、经济的，更是道德的。一般说来，政府及其公共行政之改革与发展沿着两条路径前行：一是公共行政的科学化、技术化道路，这是公共行政运行机制的制度化建设；一是政府的政治合法性的道路，这是对于政府存在价值和道德定位的建构。换言之，公共领域必须由法制和道德共同作用。在这一领域中，对于道德的忽视必然导致法制作用及其效能的严重衰减。缺乏道德的支持，法律制度就是僵化的规范体系，在灵活具体的公共生活和行政行为中就会显得无所适从。[①]在我国行政改革日益深化的今天，人们发现，以往过于关注效率、技术等参量，忽视了行政道德的建构或者是至少没有给予同等的关注。当前，公共行政的道德化已经成为行政改革与建构新型施政模式的一个重要突破口。我们认为，公共行政的道德化包含两个维度：　一是公共行政体系（制度和体制）的道德化。惟有制度和体制的道德才是深刻和广泛的，才是具有稳定引导功能的行为规范，这是任何个体道德都无法实现的。处于社会转型期的中国，各种观念相互冲突，道德评价界限模糊，这就亟需以制度和体制的形式建立起一系列明确的道德规范，使行政人员在被鼓励的、被允许的、被反对的和被禁止的行为之间树立起坚定明晰的价值取向。激励有道德觉悟的行政人员，惩戒和制裁道德觉悟低的行政人员。总之，公共行政体系的道德化就是要改变其与道德相分离的倾向，在制度安排中给予道德规范以合理性的地位，并包含道德实现的可能性。　二是行政人员的道德化。政府之于公共需求的供给有两种方式：制度性供给和随机性供给，两者是一个互动过程。在某种意义上，良性的制度设计和制度供给对于整个公共行政体系来说，只是一个抽象的、最为基本的和作为“平均线”而存在的框架，它不能解决制度运行中的全部问题，而随机性供给，即行政人员对公权力的行使则是具体的、灵活的。换言之，制度性供给往往通过随机性供给加以实现。如果进一步推绎，在公共行政领域中，制度安排不可能在任何时候都无弗至远，它总是存在一些空白和失灵的地带。而行政人员的道德和素质支持，则能够弥补制度设计上的不足，或者至少将运行过程中制度安排的弱点和不足反馈到制度的修正与再设计中，使这种不足可能造成的危机得以缓解。[②]　自非典期间延续至今的问责风暴并不是一种偶然现象，它是我国政治文明发展和政府不断成熟之必然。在公共行政领域中，尽管某些行政人员特别是高级官员在相关法律和制度规定的范围内是没有责任与纰漏的，但在道德和伦理上却是难辞其咎的，而现有制度却不足以对他们施以惩戒和制裁。在治理观念日渐科学化与系统结构逐步合理化的今天，政府运行机制中官员个人和制度内涵的道德因素缺失已经成为我国进一步深化行政改革与建构政治文明的一个不可逾越的屏障。高官问责作为一种要求当事人承担责任的监督途径，则适时填补了现存的法律责任与道德责任之间的空白，为我国公共行政的运行注入了更深层的民主政治和道德伦理的内涵。[③]　我国倡导的法治型政府、有限型政府、服务型政府、效能型政府等模型，只是行政改革的外向型出路或是内向型调整，而对于公共行政体系及其所属人员的道德规范和价值定位，才是我国行政改革中更为根本的内在驱动力的整合。目标和结果不能代替手段与途径。道德抑或是伦理的约束毕竟只是一种软性力量，它的复位仍然要通过制度化的硬性约束加以实现，这也是高官问责建制之于行政道德与行政改革的更为关键的价值所在。　二、高官问责的扩展与纵深　2002年12月31日，重庆市彭水县原副县长蒋成谷因其任内频发的恶性交通事故感觉难辞其责，由此成为因领导责任而引咎辞职的县处级以上干部的第一人。而其依据的名为《重庆市党政领导干部辞职实施办法》的文件，据称是我国第一个关于引咎辞职的正式文件。近年来，引咎辞职以及在此基础上衍生和发展起来的“高官问责”开始日益引起社会的普遍关注，并取得了横向扩展与纵向深入两个方面的进展。　（一）问责领域的横向扩展　非典期间，卫生部部长张文康和北京市市长孟学农因“抗非”不力而被撤职。此后不久，中央又免去了海军司令员石云生、海军政治委员杨怀庆的职务，人们普遍认为这与之前发生的潜艇沉没事件有关。2004年初开始，中石油总经理马富才、密云县县长张文、吉林市市长刚占标、海宁市市长张仁贵、阜阳市副市长马明业和阜阳市工商局局长周健生、嘉禾县县委书记周全武，以及高县县委书记王邦兴和县长吴建华等，分别因其任内发生了重大恶性事故或其他事件，负有领导责任而相继“引咎辞职”或是被撤职，其他事故相关责任人也分别受到了行政或党内处分。2004年6月，国家审计署向十届全国人大常委会提交了一份审计“清单”，其“问题资金”数额之巨大、性质之严重、牵涉官员级别之高、时间跨度之大，令人触目惊心。　由上可以看出，我国高官问责所涉及的领域经历了这样一个变化和扩展的过程：首先是突发性公共危机导致的官员被撤职，然后是重大恶性事故导致的引咎辞职，而“阜阳奶粉事件”属于行政不作为，嘉禾县的“非法拆迁事件”则属于政府部门滥用行政权力，“审计风暴”更是将问责扩展到了对政府的财政监督领域。至于高县县委书记和县长双双引咎辞职则说明了我国高官问责已经开始尝试从行政一把手向党政一把手的扩展。　（二）问责制度的纵向深入　2003年5月12日，中央出台了《公共卫生突发条例》，其中针对一些行政高官做出了明确规定：对于实情不得（授意他人）虚报、瞒报、谎报。由此，成文的高官问责在我国初现端倪。总的说来，近几年我国在问责制度的建构方面取得了相当的进展：　其一，长沙、南京等地出台了关于行政过错责任追究的专项规定，这为问责的制度化建构开创了先河。随后，中共中央出台了《党政领导干部辞职暂行规定》，重庆市通过了《政府部门行政首长问责暂行办法》，分别对官员问责的内涵、情形和追究方式给予了更为详尽的规定。特别是重庆市出台的《暂行办法》，可谓是我国第一部以“法定化”的政府规章形式出台的问责制法规。目前，包括《暂行办法》在内的重庆创建法治政府的“4＋1”制度[④]已经实施，这标志着重庆市开始着手为官员问责建立法制保障。　其二，2004年5月北京市向社会公开了各副市长、市长助理的行政分工，随后浙江省也决定将省长、副省长的工作分工向社会公布。此举之意义在于：对于任何行政行为，无论是公众、行政人员还是政府本身，都将对各个相关领域的负责人一目了然。与此相呼应，北京市委组建了4个巡视组，对18个区县及市直局委领导班子和主要领导成员进行“监督问责”，从而打破了领导干部都是“免检产品”的传统，使对领导干部的监督问责成为社会的常态。按照北京市《实施〈中国共产党党内监督条例〉（试行）监督制度的若干规定（试行）》，北京市委、市纪委要根据需要将有关决策、重要情况向各级党组织和基层群众通报，下级党组织要向上级党组织报告或请示重大问题。首都地区发生的重大突发事件、事故、紧急灾难、疫情；中央重大决策出台前后和国际国内重、特大事件发生后，都须向中央及时报送有关消息，以便于有关部门及时指挥处理、科学决策。凡市及市以下重特大突发事件、事故和灾情，应在事件发生后的3小时以内报送有关情况，并及时续报事件进展和处理情况、原因和后果；重要的社情民意，要求每季度或必要时向有关主管部门报送一次综合性分析材料。对重要情况瞒报、谎报、漏报、缓报或干扰和阻挠重要情况通报、报告者，将给予党纪政纪处分。　至此，从被动撤职到引咎辞职，再到事故发生后关于道德责任的冷静反思；从一次孤立的政府决策，到制度化、规范化的问责制度，再到明确的行政责任分工和常态化的定期“抽检”；从突发性危机，到重大恶性事故，再到公共生活的各个领域，彻底拉开了建国以来第一次官员问责制度化建设的序幕。　三、依法问责的多维困境　良好的初衷并不必然意味着改革的成功。高官问责缘起于人们对于行政道德的再度关注，但其价值复位和现实效应的发挥则依赖于一整套具体的操作环节、落实渠道和良性机制。当然，任何一项制度的建设都不是一蹴而就的，当务之急是对现实存在的问题与难点进行深入和细致的解析，为依法问责奠定坚实的基础。　问题一：异体问责相对薄弱　按主体内涵划分，问责包括同体问责和异体问责。同体问责是指行政系统内部的问责；异体问责是指权力机关和公众媒体对于行政官员的问责，二者相辅相成。[⑤]当前我国启动的官员问责存在着较为突出的主体缺失。具体来说，各级人大作为我国的权力机关，其问责功能尚未充分实现和发挥。这也是我国问责制度设计的一个最为关键的突破口。　目前来看，引咎辞职多是由上级政府或党组织促成的，属于传统的“自上而下”的组织处理，对官员进行选举任命的人民代表大会反而未能发出应有的声音。例如，安徽省委、省政府依据《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员暂行条例》和监察部的建议，在给予阜阳市副市长马明业、市工商局局长周毅生党内严重警告、行政记大过处分的同时，还一律责令辞职。但依据宪法和有关法律，副市长是由市人大或其常委会任免的，市工商局局长是由市人大常委会任免的，除非本人主动提出辞职，人大或其常委会也接受其辞职，否则不得终止其法定任期。由政府责令人大选举或任命的官员辞职，不仅不合情理，也于法无据，更为重要的是颠倒了人大与政府之间的监督与被监督的关系。　根据我国现有的制度安排，各级人大至少可以在以下诸多方面有所作为：一是启动监督程序。依法监督包括“一府二院”在内的各级国家机关的工作，使宪法规定的监督权真正付诸实施。二是启动质询程序。依照法律规定的程序提出对各级国家机关的质询案，受质询机关必须做出答复。三是启动特别问题调查程序。在认为必要时，组织关于特别问题的调查委员会，展开独立调查，并根据报告做出相应决议。四是启动任免程序。依据宪法的规定代行对各级国家机关部分领导人的人事任免权。[⑥]“异体问责”较之“同体问责”无疑是一种更有效、更符合民主政治要求的问责机制。政府作为理论上民意之代表，在现实中并不总是代表最广泛的公共道德的认同。更何况，这种道德认同在现阶段是很难依靠政府自身的力量得以实现的，这就需要异体问责通过他律最终促成政府在道德上的自律。

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