退耕还林还草的可持续发展问题

中国在水土保持方面的努力由来已久，但将水土保持与调整农业生产结构、扶贫以及全社会的可持续发展联系起来则是新近的创举。在长江上游和黄河中上游地区实施退耕还林还草工程即是这样一种创举。

两个重大的事件成为这一工程的导火索。一是1997年的黄河断流，一是1998年的长江洪水。

1997年的黄河断流累计267天，创历史最高记录，给下游的工农业重要省份山东省造成了严重的经济损失。黄河断流的原因众说纷纭，当年天旱肯定是重要原因。但一些专家指出，黄河中上游灌溉农业过度发展可能是最主要的因素。

1998年的长江洪水夺取了许多生命，并造成重大的社会财富损失。灾后反思，人们开始把目光转向长江中上游已遭到严重破坏的天然林资源。一时间，西南部省份纷纷宣布森林禁伐。天然林保护工程也由此启动。随后，更多的证据表明，在长江、黄河中上游的陡坡地上的农业生产活动是导致水土流失的更重要的原因。1999年秋天，朱镕基总理在考察了西部六省的有关情况后，提出了退耕还林还草的主张。随后，四川、甘肃和陕西三省率先开始退耕还林还草试点。2000年，经国务院批准，退耕还林还草工程在全国13省(市)，174个县展开试点。

退耕还林还草工程

退耕还林还草工程的目标，是要将长江上游、黄河中上游地区水土流失严重的坡耕地上的农业生产停止下来，代之以林草植被的恢复，以实现西部地区生态环境的改善，农业经济结构的调整和全社会的可持续发展。

退耕还林还草工程的对象是被开垦的陡坡地。据目前的统计，全国25度以上的坡耕地共　9100万亩，西部地区占70％以上。两年来，在退耕还林还草工程的实施过程中，人们开始注意到，实际已开垦和耕种的陡坡地面积要远大于统计上显示的数据。

在退耕还林还草工程实施的过程中，国家推出的主要政策措施包括：(1)向退耕户无偿提供粮食。目前实施的标准依流域划分，长江上游地区每亩地每年补助原粮300斤，黄河上游地区每亩地每年补助原粮200斤。每斤粮食按0.7元折算，由中央财政承担。(2)向退耕户提供现金补贴。在补贴年限内，现金补贴标准按每亩退耕地每年补助　20元安排，用于补贴农民的医疗、教育等方面的必要的开支。(3)向退耕户无偿提供种苗。退耕还林(草)所需种苗，由林业部门负责组织供应。经费标准是每亩地50元。（4）实行个体承包。(5)实行“退一还二、还三”甚至更多，即农民除了负责每退一亩耕地造林，还要承担两亩或两亩以上宜林荒山荒地造林种草任务。(6)实行报账制，即农户按规定数量和进度进行退耕还林(草)，林业部门组织检查验收退耕还林(草)的进度、质量及管护情况，农户凭发放的退耕任务卡和验收证明，按报账制办法领取粮食和现金补助。(国家林业局，2000)

退耕还林还草工程的计划实施期为2000—2010年。其中，2000年和2001年是试点阶段。2000年试点计划任务为退耕还林(草)564.9万亩、宜林荒山荒地造林701.3万亩，实际完成退耕还林(草)573万亩、宜林荒山荒地造林672.9万亩，分别占计划任务的101.4％和96％。2001年国家下达退耕还林(草)计划任务630万亩、宜林荒山荒地造林845万亩。到2001年底，已完成退耕地还林(草)598.4万亩、宜林荒山荒地造林729.2万亩，分别占计划任务的95.8％和86.3％。加上1999年四川、陕西、甘肃三省经国家确认完成退耕还林还草面积572.2万亩、宜林荒山荒地造林99.7万亩，三年退耕地还林还草已达到1743.6万亩、宜林荒山荒地造林1501.8万亩。(周生贤，2002)

1999年、2000年和2001年共安排资金36.5亿元，其中种苗补助约6.2亿元、粮食和现金补助30.3亿元。所需种苗补助，由中央国债专项建设资金安排；所需粮食折算现金和现金补助资金来源为财政部拨款。(国家发展计划委员会、国务院西部地区开发领导小组办公室文件，2001)。

政策实施情况

1.群众热烈响应

有两个方面的信息能够反映退耕还林还草政策受欢迎的程度。首先，受调查的农户对此政策表示欢迎。在我们案例调查组所到的7个县里，5个县愿意参加退耕还林还草工程的农户超过90％。其余两县的比例分别是88％和69％(表1)

表1　退耕还林(草)工程的反响(2000)

注：*为2001年项目的实施情况　**内蒙古的数字包括荒山造林的面积

地方政府也普遍对此工程持相当积极的态度。一个重要的标志是，基本上所有地区安排的退耕地数量都达到或超过计划下达的数量(表1)。尽管如此，国家林业局项目主管部门仍不停收到各地要求增加指标和调整补贴兑现规模的要求。这有一个工作方面的原因。多数地区退耕的工作早于计划下达的时间，因此退耕指标的安排有一定的盲目性。案例调查县实际完成数与计划完成数有较大差异。从各省统计来看，超计划完成的情况还要多一些。超计划完成任务意味着国家面临超计划的资金要求，产生新的财政负担和政府取信于民的问题。但与某些项目上地方政府和老百姓消极怠工的现象相比，现在的过度热情应该说是令决策者感到欣慰的事。

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