为什么基层政府和农民会踊跃参与退耕还林还草的项目呢?一个最显而易见的原因是中央政府提供了慷慨的物质条件。从表1可以看出，在大多数案例调查县，退耕地块正常年份的粮食年产量低于相应的粮食补贴标准。如果以土地的净产出作为农民决策依据，现在的补贴标准相当实惠，难怪农民会蜂拥而至。从另一方面，我国西北多数地区已经连续3、4年干旱，有些地区土地近乎绝产，农民口粮、地方财政均已开始出现危机。在这种情况下，实行退耕还林还草工程就像一个应急救援工程。国家选择了非常恰当的时机推行新的农业政策，使阻力大减，效益倍增。
2.各级政府行动迅速，但问题不少'&POj%H{F)h_]pkU oSg 1 QZ)nYG \q}音乐论文no |CCMKXP uZQm1Y]Q M FLQ
退耕还林还草工程可以说是中央领导振臂一呼，基层干群应者云集。陕西、甘肃、四川三省于1999年率先启动退耕还林还草工程，而国家计划于2000年3月以后才正式下达，超标完成近一倍的任务量。计划下达后，各地为赶在造林季节内完成造林任务，基层政府出动大量干部，吃住在退耕点，动员、督促和指导退耕工作，保证退耕任务的按时完成。应该说，这次退耕还林还草工程在基层的实施多数是严格高效的。许多地方在未得到国家计划前即开展了退耕，更证明对工程的接受和认可超过以往。但是，工程的实施带有过多的计划经济色彩，从高层动员到基层实施过于仓促，必然地产生了一些问题：
(1)计划和实际退耕行动在时间和数量上脱节，导致政策兑现的困难。这个问题在较早启动退耕的陕西省比较突出。由于先于国家计划实施退耕，且退耕面积大，许多参与退耕的农户难以列入享受政策补贴的范围，给项目的可持续性带来隐患。截止到2001年春季，安塞县两年来已退耕的土地只有30％多一点得到认可，获得补贴。其余近70％的退耕地仍在争取认可的过程中。
(2)技术准备不足，影响退耕还林还草工程质量。许多获得退耕还林还草任务的地方不是传统林区，缺乏造林经验和必要的技术储备。另外，突如其来的造林任务增加了种苗需求，造成供给缺口。许多地方不得不去很远的地方采购种苗，这样得到的种苗质量参差不齐。劣质种苗加上技术准备的不足，对造林质量产生很大影响。在我们所调查的几个案例县，初次造林的成活率很低，多在20％—50％之间，普遍需要补植才能达到合格率标准。
(3)工程实施速度快，要求高，政治风险大，可能造成工程实施的结果背离初衷。实行退耕还林还草的目的，是通过改变陡坡地的经营方式减少水土流失，同时增加农民收入，为耕耘陡坡地的贫苦农民提供一个改善环境和产业结构的机会。这个政策目的下的退耕还林还草项目，似应侧重选择位置偏远、水土流失严重地区、耕种陡坡地的低收入农民为对象。调查结果显示，相当多的地方在选择地片时，偏向于选择靠近公路的土地。这种情形西南似乎更严重一些，靠近公路的农户比例超过70％。在这里，便于检查验收的考虑显然占据了重要的成分。
已退耕的土地中，有相当多的地不是计划中的陡坡地。在西北地区将15度以上的地列为陡坡，在西南地区将25度以上的地列为陡坡地。我们发现，有的地方退耕地中的绝大多数是坡耕地；在参与退耕的农户的剩余土地中，却保留了相当多的陡坡地。这种土地选择的特征反映了两个问题：规划强调集中联片；地块分配受非生态因素影响。
表2 补贴兑现情况(2000)
表3 项目的影响
3.不同部门反应不同
退耕还林还草工程是以林业部门为主导展开的。国家林业部门制订规划，负责项目的监测和管理。各地在实施过程中虽一般都有一个以政府首长挂帅的领导小组，但只是为了提高项目的权威性。林业部门仍然扮演着具体管理和技术保障的角色。传统上参与水土保持工作较多或受影响较大的部门，如水利、农业和畜牧，在退耕还林还草工作中被甩在了一边。事实上，我国已经在各个部门的努力下，进行了长达半个世纪的水土保持工作。积累了大量流域治理的经验和模式，也已经投入了大量的人力和物力。好多地方已经初见成效。从逻辑上，退耕还林还草工作应是上述工作的延续而不是替代。过去各部门积累的知识和经验，以及已有的工作基础应得到充分利用。目前这种各部门协作的局面还远远没有形成，有可能造成知识积累的浪费和投资效率的损失。
工程实施及政策的初步影响
退耕还林还草工程的实施带来的最直接影响就是耕地数量的减少。西北地区的案例县退耕前人均耕地面积为5亩~6亩，退耕后仍为2.5亩-3.5亩。西南地区的案例县退耕前人均耕地面积在1.5亩~2.5亩之间，退耕后降为0.35亩-1.02亩。
结构调整的信号之一，应是农业生产收入与非农业生产收入比例的变化。如果这种调整在发生，则应该看到农业生产收入的比例呈下降的趋势。而事实是，在案例县，农业收入的比例变化很不一致。有的案例县农业生产收入是减少的，而有的则是增加的。补贴兑现程度可能扮演了主要的角色。在补贴兑现好的地方，农民农业生产收入的比例就会显示减少，兑现稍迟缓的地方，农业生产收入比例就可能没有减少甚至增加。
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