湖北省在公益性水利工程长江堤防工程建设中，在严格执行项目法人责任制、工程招标投标制、建设监理制和合同管理制的基础上，创造性地提出了项目法人责任制与地方行政首长责任制相结合的建设管理体制（以下简称“两制”结合），收到了显著成效。２００２年９月，国家计委、水利部、财政部、监察部等八部委联合检查组检查湖北省长江堤防建设时，给予了充分肯定。
一、“两制”结合建设管理体制的提出
１９９８年长江大水后，湖北长江干堤工程建设管理体制经历了行政指挥到项目法人责任制再到“两制”结合三个阶段。１９９８年汛后到１９９９年汛前，长江干堤建设管理采取行政指挥管理体制，水行政主管部门的职责主要是技术指导和质量管理。
１９９９年汛后，逐步实现项目法人责任制。１９９９年５月，国务院批转水利部《关于加强长江近期防洪建设的若干意见》，明确规定防洪工程建设必须实行项目法人责任制。同年年底，湖北省政府明确省水利厅为全省长江堤防建设的项目法人。２０００年７月，国务院批转国家计委、水利部、财政部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见》，对项目法人的组建和职责作了进一步规定。根据新的要求，同年８月，在省直部门机构改革、人员精简的情况下，经省政府研究同意，成立了全省堤防工程建设的项目法人单位——省河道堤防建设管理局，负责投资２亿元以上的堤防工程项目的建设管理。从此，湖北长江堤防工程建设按“四制”的要求逐步规范。
２００１年底，全面推行“两制”结合建设管理体制。在长江堤防工程建设实行项目法人责任制后，地方政府没有放松对堤防建设的管理。一方面，堤防建设离不开地方政府的支持，特别是协调施工矛盾，落实移民拆迁、工程建设用地和地方配套资金等；另一方面，防汛责任要求行政首长抓堤防建设。《防洪法》规定，防汛实行行政首长负责制。为此，湖北实行堤防建设与防汛责任连锁。湖北省在总结这几年堤防建设成功经验的基础上，因势利导，于２００１年９月正式提出了“两制”结合建管体制，并以省人民政府的文件加以明确。同时，进一步明确了项目法人和地方政府在堤防工程建设管理中的职责。省河道堤防建设管理局是项目建设的责任主体，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全负总责，并对项目主管部门负责。沿江市、县政府负责协调工程建设外部条件和与当地有关的征地移民等重大问题，负责按工程投资计划落实市、县配套资金。
二、“两制”结合建管体制在湖北长江堤防建设管理中的实践
１．咸宁市推行“两制”结合建管体制的做法
（１）固定一套专班，竭力服务堤防建设
咸宁市按照湖北省政府关于建立完善“两制”结合建管体制的要求，成立了由市委常委、副市长任指挥长的堤防建设协调指挥部。从市委、市政府机关和市直有关单位抽调人员组成专班，由市财政局拨付专款、配备专车服务堤防工程建设。嘉鱼县、赤壁市及涉及堤防建设的８个乡镇也相应成立了由党委书记任政委、县（市）长及乡（镇）长任指挥长的堤防建设协调指挥部，重点工程还指派县（处）级领导干部担任指挥长。指挥部成员几年来相对稳定，长期深入堤防建设一线，情况熟、经验足，解决问题的能力强、效率高，为施工单位创造了良好的工作环境。
（２）签订两个责任书，落实堤防建设管理责任
为了确保在２００２年底前修完修好长江干堤，咸宁市采取了行之有效的措施。市政府与有关县（市）签订《堤防建设责任书》，明确了县（市）级政府和堤防建设指挥部在政策补偿、环境治理、制止“三乱”、整肃治安等协调工作中的责任，制定了奖惩办法，市指挥部拿出１０万元专款对协调有力、施工进度快、质量好的县（市）、乡（镇）指挥部进行奖励。同时，咸宁长江干堤加固工程建设管理办公室在各个标段落实了建设管理责任人，并与相应标段责任人签订了《堤防建设管理责任书》。从施工进度、工程质量、投资控制、协调服务、验收结算、廉洁自律等方面明确了责任人工作职责和相应的奖惩办法，规范了责任人的管理行为。双重责任书的签订，提高了各级领导干部和工作人员的责任意识，增强了参与堤防建设管理的主动性和服务的自觉性，保证了堤防建设责任的落实。
（３）建立三级协调构架，加强对堤防建设管理与协调
咸宁市委、市政府成立了市、县、乡（镇）三级堤防建设协调指挥部，切实解决影响堤防建设的有关问题。市委、市政府主要领导经常过问堤防建设情况，特别是协调工作，督促按规定标准落实补偿政策，使堤防建设得以顺利开展。协调专班根据堤防建设需要，精心组织，严密布置各项工作。嘉鱼县实施“三服务一督促”（治安服务、环境服务、后勤服务，督促施工进度和质量）的协调服务措施取得了良好的效果，并在各级堤防建设协调指挥部得到了应用和推广。沿江各乡镇对移民征地、房屋拆迁等工作实行行政领导承诺制，保证拆迁及时，不影响堤防工程建设；保证政策落实，严格执行补偿标准。全市没有因拆迁影响工程建设，没有因补偿出现群众上访事件。
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