英国水行业私有化案例研究

编者按　英国是世界上最早对水行业实行私有化改革的国家之一。在执行私有化计划过程中，英国政府采用了将整个水行业公有产权完全出售的彻底私有化模式。关于这样一种私有化方式利弊的争论延续至今，甚至有人认为该模式是在当时条件下做出的一种完全错误的选择。

我国水利行业目前正致力于利用“水权”和“水市场”等市场机制来促进水资源的优化配置和合理开发，一些地方政府已陆续采用“ＢＯＴ”等方式积极引进外资和国内民营资本来带动供水和污水处理市场的开发。英国作为水行业市场化的“先行者”，其成功和失败之处无疑可为我国水行业改革和发展提供有益的借鉴。

本文内容来自英国约克大学格林教授撰写的一份英国英格兰和威尔士水行业私有化的案例研究，主要针对英国水行业私有化的背景、私有化的模式和过程、市场监管体制的成功和失败以及其他实行私有化之后的发展情况进行分析，目的是为了揭示实行私有化潜在的种种陷阱和风险。

一、水行业私有化背景

回顾英国水行业私有化的过程，令人感到意外的是即使是在市场机制非常完善、法律体系相当健全的西方主要工业国家之一的英国，其水行业改革的历程也不是一帆风顺的。它受到了政府更迭、经济景气状况、主流经济和政治思潮的演变等多重因素的影响。英国经济在２０世纪８０年代陷入了长期高通胀和低增长的所谓“滞胀”困境之中，为了扭转英国经济发展的颓势，英国保守党上台后推行了以大规模私有化为核心的“撒切尔主义”经济政策，主张大幅度减少政府对经济的直接干预，充分发挥市场机制的力量，以使得英国经济重新焕发生机和活力。供水和污水处理行业，与煤气、电信和铁路等公共基础设施部门在这场大规模私有化的浪潮之中首当其冲。

私有化改革以前，英国环境部在英格兰地区曾设立了９个地区水管理局，威尔士也有类似的机构。地区水管理局是负责本地区水资源统一管理的职能部门，具体职责包括：开源节流（节约用水和开发水源）、供水、污水回收和处理、污染防治和具体的环境改善工作、水区开发（娱乐用）、渔业发展、土地排水和防洪。地区水管理局给英格兰和威尔士的家庭和商业客户提供的用水量占总用水量的７５％，而且１００％的污水处理服务都是他们提供的。

尽管英国环境部为地区水管理局制定了明确的工作目标和效率标准，然而在公有制的情况下，整个水行业的服务水平和运行效率长期停滞不前。与此同时，欧共体又不断推出日益苛刻的环保法规和标准，为了达到欧共体新的环保法规的要求，整个水行业迫切需要政府投入大量的资金进行设备更新和改造。在私有化改革的大气候下，英国政府希望将供水和污水处理设施出售，以使股权分散化，从而减少政府财政的投入，同时还可以开辟一种新的税收来源。政府官员们后来承认，出售公共设施的主要理由是：政府可以将自己解放出来，不再承担为大规模的基础设施投资计划筹集资金的责任。

二、私有化的模式和过程

１．模式的选择

私有资本参与供水行业的范围和方式本身在英国水行业实行私有化时并不是讨论的课题。在撒切尔主义经济学私有化理论的主导下，英国环境部采取了将水行业公有资产全部出售的彻底私有化模式。法国式的各种公私合营模式是供水业完全私有化之外仅有的另一种替代模式，但是英国政府在推行私有化计划时对法国模式似乎并没有给予认真的考虑。

在英国模式下，尽管投资人在私有化初期获得了巨额收益，但从长远来看，水行业的获利能力会逐步萎缩。因为资产所有权后来被证明是吞噬利润的黑洞，而不是利润上升的助推器。因此，现在大多数业内人士都承认，产权彻底剥离（即出售全部资产并转让政府的所有权）的英国模式是错误的。

尽管这次私有化实行的是产权全部剥离的模式，英国政府还是保留了在一定时期之后终止各公司的经营期限的权力。政府颁发给这些公司的经营许可最多为２５年，２５年之后是否需要延期将由政府评估决定。

２．私有化的准备工作

按照原来的私有化计划，英国政府曾打算将地区水管理局、包括其供水和污水处理的资产以及自我管理的职能出售（作为垄断性企业而不是分拆后的竞争性企业来出售），这无疑可以帮助供水公司实现利润的最大化。但是专家们认为，公有的地区水管理局既掌握着公共设施又担负着政府管理职责，集“运动员”和“裁判员”两个角色于一身，因而无法对其进行整体私有化。

为了解决上述问题，英国政府新成立了国家河流管理局，接管原先由地区水管理局负责承担的环境保护、水质监督和流域管理职能。原地区水管理局被剥离政府行政职能以后，成为单纯的基础设施运营部门，负责向用户提供饮用水和污水处理服务。至此，地区水管理局的私有化才真正开始进行，但是与原来的计划相比，已经出现了较大的调整。

３．公有资产的估算和出售

１９８９年，英国整个供水业估价超过３５０亿英镑。但同年１２月，政府将其在英格兰和威尔士的１０个供水公司的全部股份出售时，获得的最终净收益只有３６亿英镑。这主要是由以下因素造成的：

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