二、黄河取水许可管理中存在的问题
（一）黄河取水许可管理机制尚不理顺 b6|7[{\n"nX#~.wH+z:/ DN4RQk TI'_财务管理论文2 GB8E 8(wBC8,- lu3u1 l2
这里主要有两个方面的问题，其一是流域管理与行政区域管理的关系没理顺；二是流域管理机构内部管理机制主要有两个方面的问题，其一是流域管理与行政区域管理的关系不顺；二是流域管理机构内部管理机制尚需完善。
1．流域统一管理难以落实。作为流域管理与行政区域管理之间的关系，其实质是要不要坚持流域统一管理的问题。行政区域管理统一于流域管理，这在法律法规的规定上和道理上都是无可辩驳的，但在实际的水资源管理中却难以实现。主要表现在：（1）在发放许可证上，以行政区域统一管理否定流域统一管理。有的行政区域管理部门强行向黄河取水口的取水人发放取水许可证，使之持有流域和当地行政区域两个水资源管理机构发放的取水许可证，既造成管理混乱，难以执行，也有损于法律的尊严；（2）在水量管理上，黄河可供水量的分配呈两路并行。一方面是黄河流域机构的各级管理部门按照取水许可审批权限和各取水口提出的年计划取水申请核批的取水控制额度；另一方面有的地方水行政主管部门也下达取水计划指标，有的地方还以此向黄河部门要水，从而造成了管理上的混乱；（3）在对流域管理与行政区域管理的理解上，存在着“批发”与“零售”的错误观点。认为国家对黄河流域各省（区）下达的用水量限额是黄河水利委员会对水量的“批发”，在限额之内由各省（区）对下进行再分配，叫做“零售”，各省（区）怎么样管理，黄河管理机构不要管。其结果是直接破坏了黄河水资源的统一调度，把一个流域变相分割为若干段，如果是在集中取水期间，上游省（区）在自己的取水总量内搞“零售”，把有限的河水取光了，下游省（区）还“零售”什么？这种观点虽然站不住脚，但在一些地方水行政主管部门中却根深蒂固，危害着黄河水资源的统一管理。
2．流域管理机构内部的取水许可管理仍需完善。这主要表现在：（1）黄河水资源的管理目标体系尚未建全，主要是由于长期以来水资源管理权属不明确所致；（2）可供水量的调控仍未形成有力的运作机制，取水口的管理未能实现一口负责多方配合的统一管理模式，在部门设置与分工上使水资源的管理形成分割，如水政水资源部门、工程管理部门、水文部门、水土保持部门、水量调度部门都有对水资源实施管理的职责。（3）与取水许可制度相配套的各项规章制度也不健全，各有关部门的职责与权限尚不够明晰。
（二）流域机构缺乏必要的行政处罚权
1、法规规定的制裁措施难以奏效。《取水许可实施办法》对违法取水行为只规定了限制取水或吊销许可证的条款，在实际执行中难以奏效。比如对于没有取水许可证依然取水的如何处理，对此缺乏法律依据。
2、流域管理机构执法权限不完整。黄河流域机构作为水利部的派出机构，国家授权其在黄河流域内及其相关地区行使水行政主管部门的职责。但是，由于国家水法规中没有授权流域机构相应的行政处罚权，使得黄河水利委员会及其所属的各级管理机构，对其管辖范围内发生的违法行为缺乏必要的制裁手段，对全流域水资源的统一管理缺乏强有力的约束机制，并给黄河水行政管理职能的履行带来困难。
（三）取水许可管理层次较低，内容偏狭
1、取水许可管理的静态化管理模式不适应日益紧缺的黄河水资源管理需要。目前，取水许可管理仅限于许可证批准总量的控制，对取水时段的准取水量也不够细化。比如，各取水口每个月的取水量未体现在许可证上，造成监控上难以操作。特别是在农业取水集中的时段，不能实现有序的调度，极易造成下游地区无水可取。为保证山东省沿黄人民生活和工农业生产用水，山东黄河河务局不得不多次向黄河水利委员会请求采取紧急调水措施；为保证胜利油田和河口地区的用水，山东黄河河务局在每次调水期间都是派出几个工作组在本省河段内沿河锁闭闸门限水。据了解，仅1998年山东黄河河务局为保障向下游供水，曾五次共派出十余个工作组监督调水工作，耗资达2100万元。由此看出，采取总量控制这种静态的取水许可管理模式，不能保证水资源的有效调度，不适应黄河水资源管理的要求。只有将取水许可管理由总量控制向按水资源供需状况分时段控制深化，才能真正有效的控制各取水口的取水量，从而保障合理利用黄河水资源。
2．水利用效率管理尚未纳入取水许可管理。如前所述，黄河水资源十分紧缺，全流域取水总量已达到水资源可利用量的87.8%，并且下游河道断流时间、断流长度越来越长，次数越来越频繁。但是，总体来看，整个流域的水利用率普遍较低且不均匀，据有关资料分析，流域内工业用水万元产值取水量为349立方米，比中国北方其他河流耗水高出50%有余；农业用水方面，单方水产值不足1元的有5个省区，宁夏仅为0.21元，与全国平均3.98元相比差18倍，而山东省已达到15.10元，由此可见，各省区用水效益十分悬殊。即使水效益较高的山东省，目前在农田灌溉中依然采取大水漫灌的方式，其水资源有效利用率不足50%，水资源浪费十分惊人。节约用水的潜力是非常之大。如何通过取水许可管理提高水资源的有效利用率，也是急需解决的重要问题。
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